Einduitspraak over bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’: niet in strijd met Dienstenrichtlijn

Onlangs heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een interessante uitspraak gedaan. Deze uitspraak is een sluitstuk van een lange juridische strijd over het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’. Kort en goed ging deze procedure er hoofdzakelijk om of het bestemmingsplan – en in het bijzonder een regeling voor het weren van reguliere detailhandel op het Woonplein aan de rand van de stad (de brancheringsregeling) – in lijn was met de Dienstenrichtlijn. Het doel van de gemeenteraad van Appingedam was om met de brancheringsregeling te voorkomen dat in het stadscentrum leegstand zou ontstaan. Hierom was op het Woonplein alleen volumineuze detailhandel toegestaan (voor bijv. keukens, meubelen en bouwmaterialen).

In januari 2016 stelde de Afdeling aan het Hof van Justitie in Luxemburg (het Hof) een zogenoemde prejudiciële vraag om na te gaan of dergelijke regelingen in bestemmingsplannen in lijn zijn met de Dienstenrichtlijn. Wij schreven hierover ook al een blog. Het Hof gaf in januari 2018 haar oordeel: detailhandel was een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn en een regeling in een bestemmingsplan kan een eis zijn als bedoeld in de Dienstenrichtlijn. Van een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn is in casu sprake omdat de brancheringsregeling zich enkel richt tot dienstverrichters die activiteiten in bepaalde geografische gebieden willen gaan ontwikkelen, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. Onder die omstandigheden moet voldaan worden aan de voorwaarden van deze richtlijn en in het bijzonder de voorwaarden genoemd in artikel 15, lid 3. Deze voorwaarden zijn het discriminatieverbod, de noodzakelijkheid en de evenredigheid.

In juni 2018 oordeelde de Afdeling in een tussenuitspraak dat de gemeenteraad van Appingedam wel de noodzakelijkheid van de regeling had aangetoond, maar niet genoeg had onderbouwd dat het toestaan van reguliere detailhandel op het Woonplein voor het tegengaan van leegstand in het stadscentrum ook daadwerkelijk effectief is. De Afdeling wilde een analyse met specifieke gegevens zien, die toegepast is op de situatie van de betreffende gemeente. Hiermee kwam een nieuwe, verzwaarde motiveringsplicht op de gemeenteraad te rusten.

Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de gemeenteraad een rapportage opgesteld. Met dit rapport wilde de gemeenteraad aantonen dat de brancheringsregeling in het bestemmingsplan effectief is om het beoogde doel (namelijk; het tegengaan van leegstand in het stadscentrum) te bereiken en dat de brancheringsregeling ook evenredig is.

Op 24 juli 2019 deed de Afdeling de einduitspraak in deze langdurige procedure (ECLI:NL:RVS:2019:2569). De Afdeling bepaalde dat met de gemeenteraad met het rapport aannemelijk heeft gemaakt dat de brancheringsregeling effectief is voor de situatie in Appingedam, en niet verder gaat dan nodig is om te voorkomen dat het stadscentrum minder leefbaar wordt door toenemende leegstand.

Interessant is de reactie van de Afdeling op de stelling van appellant dat de raad niet had onderzocht of er geen minder beperkende brancheringsregel mogelijk is die het vertrek van winkels uit het centrum naar het Woonplein kan voorkomen. Zo is geopperd om te werken met minimale vloeroppervlaktes waardoor het Woonplein voor kleine winkels uit het centrum onaantrekkelijk wordt. In rechtsoverweging 10.2 overweegt de Afdeling dat het toestaan van één op twee vestigingen voor reguliere detailhandel op zichzelf niet schadelijk is voor het centrumgebied. Het is echter realistisch dat andere winkels zich dan óók op het Woonplein willen vestigen. De Afdeling vervolgt dat het vereiste van coherent en systematisch handelen dan in de weg staat aan weigering en vervolgaanvragen. De eis van coherent en systematisch handelen en treffen van maatregelen dwingt daarom tot het weigeren van medewerking aan iedere reguliere winkelvestiging op het Woonplein. Wat de Afdeling precies bedoelt met het vereiste van coherent en systematisch handelen, wordt niet duidelijk. Het kan zijn dat dit vereiste is geënt op het gelijkheidsbeginsel (hetwelk een consistent en doordacht bestuursbeleid vergt). In Europeesrechtelijke context kan echter ook worden gedoeld op het zogenoemde coherentiebeginsel (ook wel de hypocrisietoets genoemd) dat door het Hof steeds verder wordt ontwikkeld (zie bijvoorbeeld HvJ EU inzake Scotch Whisky Association (C-333/14)). Het coherentiebeginsel houdt in dat een beperkende maatregel slechts geschikt is om het ermee beoogde doel te verwezenlijken indien die maatregel daadwerkelijk ertoe strekt dat doel op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken. Hieruit volgt dat er geen conflicterende uitzonderingen of innerlijke tegenstrijdigheden in het nationale beleid mogen zijn. Het is interessant om te volgen of het vereiste van coherent en systematisch handelen nog vaker terug gaat komen in rechtspraak van de Afdeling (en dan met name hoe).