Conclusie A-G Widdershoven over de verschoonbare termijnoverschrijding 6:11 Awb

Op 7 september 2023 verscheen de conclusie van raadsheer advocaat-generaal Widdershoven (A-G Widdershoven) over de verschoonbare termijnoverschrijding ex artikel 6:11 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Wij schreven al eerder een blog over dat vragen hierover zouden worden voorgelegd aan A-G Widdershoven. De grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) vroeg deze conclusie in vier lopende zaken, waarin de betrokken ondernemingen de bezwaren- of beroepstermijn tegen een voor hen negatief subsidiebesluit hebben overschreden en waarin deze overschrijding volgens de huidige strenge bestuursrechtspraak waarschijnlijk niet verschoonbaar is op grond van artikel 6:11 Awb. Ook schreven wij een blog over de deelname van ons kantoor bij de zitting voor de Grote Kamer in voorbereiding op deze conclusie.

In het kort luidt de conclusie dat er volgens A-G Widdershoven redenen zijn om een minder strikte koers te varen bij de handhaving van bezwaar- en beroepstermijn in bepaalde gevallen. Concreet houdt dit in: een soepelere benadering bij overschrijding van een bezwaar- en beroepstermijn.

Huidige praktijk

Uit artikel 6:7 Awb volgt dat een bezwaar- en beroepstermijn zes weken is. Er is in dat artikel geen ruimte geboden om daarvan af te wijken. Te laat een bezwaar- of beroepschrift indienen heeft grote gevolgen, het kan leiden tot een niet ontvankelijkheid verklaring. Dit brengt met zich mee dat de zaak niet inhoudelijk wordt behandeld. Wel biedt artikel 6:11 Awb mogelijkheden voor verschoonbaarheid voor gevallen waarbij die termijn van zes weken wordt overschreden. Het gros van de huidige rechtspraak is echter streng over verschoonbaarheid: in zeer bijzondere omstandigheden slaagt een beroep daarop. Zo was er in deze rechtspraak amper ruimte voor een beroep op de verschoonbare termijnoverschrijding bij bijvoorbeeld ziekte, een ongeluk of andere stressvolle omstandigheden.

Voorstellen van A-G Widdershoven

A-G Widdershoven heeft in zijn conclusie geadviseerd om dus minder streng artikel 6:11 Awb te benaderen. Hiervoor geeft de A-G in deze conclusie concrete voorstellen, waaronder het volgende:

• Rechters moeten de ambtshalve toetsing van overschrijdingen van termijnen in de eigen instantie achterwege laten en overschrijdingen alleen nog afstraffen als een andere partij daarover een grond heeft aangevoerd;
• Rechters en bezwareninstanties moeten duidelijk in de wettelijk verplichte rechtsmiddelenclausules onderaan een uitspraak of besluit opnemen dat het mogelijk is om een pro forma bezwaar of (hoger) beroep in te dienen. Dan krijgen belanghebbenden extra tijd om de gronden van het bezwaar of (hoger) beroep in te dienen;
• Rechters en bezwareninstanties moeten in tweepartijgeschillen de mogelijkheden voor verschoonbaarheid uit artikel 6:11 Awb ruimer toepassen. Bij geschillen met meerdere partijen is dit dus anders. Deze verruiming betreft vooral zaken van burgers en kleine bedrijven. In de eerste plaats moet voor hen een termijnoverschrijding van één week acceptabel zijn. In de tweede plaats mag een beroep op verschoonbaarheid wegens beperkt doenvermogen als gevolg van ziekte en andere ernstige persoonlijke problematiek niet worden afgewezen, omdat betrokkene niet direct een derde als gemachtigde heeft ingeschakeld of met de stelling dat het instellen van rechtsmiddel niet veel moeite kost, omdat volstaan kan worden met een summier of pro forma bezwaar- of beroepschrift. In de derde plaats moet niet alleen psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval van de indiener of diens naasten, reden kunnen zijn voor een verschoonbare overschrijding, maar ook overbelasting of stress als gevolg van externe gebeurtenissen, zoals een aardbeving, watersnood of brand.
• Als de burger zich laat vertegenwoordigen door een rechtshulpverlener of een andere deskundige adviseur, komt een eventuele termijnoverschrijding, voor rekening van de burger. Wel zouden bezwareninstanties en rechters ernstige ziekte van zo’n deskundige gemachtigde of andere ingrijpende gebeurtenissen die zich op een laat moment in de procedure manifesteren, vaker als grond voor verschoonbaarheid moeten aanmerken.
• Bij een beroep op de verschoonbaarheid uit artikel 6:11 Awb kan rekening worden gehouden met de duur van de overschrijding (gaat het om een paar weken of een paar maanden?). De A-G stelt voor dat over het algemeen geldt als vuistregel dat naarmate de overschrijding langer duurt, de persoonlijke omstandigheden die reden zijn voor verschoonbaarheid ook ingrijpender moeten zijn. Vanaf enig moment, bijvoorbeeld na één jaar, is een beperkt doenvermogen geen reden meer voor het verschoonbaar achten van de overschrijding, tenzij sprake is van heel bijzondere omstandigheden, aldus A-G Widdershoven.

Uitspraak van de grote kamer CBb

De grote kamer van het CBb zal naar verwachting eind dit jaar of begin volgend jaar uitspraak doen in de vier zaken die aanleiding gaven voor deze conclusie. Het CBb is hierbij niet gebonden aan deze conclusie, maar praktijk leert dat vaak aanbevelingen uit conclusies van A-G’s worden overgenomen (al dan niet gedeeltelijk). Dit wordt dus vervolgd.