Sebastiaan Levelt, 2 mei 2024

Dienstbaarheid van een bestuursorgaan wordt wettelijk vastgelegd

Dienstbaarheidsbeginsel

“Het bestuursorgaan stelt zich bij het uitoefenen van zijn taak dienstbaar op.”

Dit beginsel is voorzien in het nieuwe artikel 2:4a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het is één van de bepalingen die is opgenomen in het voorstel ‘Wet versterking waarborgfunctie Awb’.

Zorgplicht

Recent is nog ingevoerd artikel 2:1 Awb met daarin een zorgplicht voor bestuursorganen:

“Een bestuursorgaan draagt zorg voor passende ondersteuning bij het verkeer met dat bestuursorgaan.”

Ingrijpende verandering?

Dienstbaarheid gaat nog een stapje verder dan de zorgplicht. Dit koppel lijkt gericht op een ingrijpende verandering in de bestuurscultuur. Toch is hier geen sprake van een doorgeschoten waan van de dag onder invloed van de naweeën van de Toeslagenaffaire.

Wettelijke vastlegging overbodig?

Het dienstbaarheidsbeginsel is namelijk al in de vorige eeuw erkend als constitutief beginsel en ook als grondgedachte ten grondslag gelegd aan de Algemene wet bestuursrecht. Dit is ook de reden waarom als kritiek is geuit dat het helemaal niet nodig is dit beginsel in de wet vast te leggen. Het beginsel geldt immers al. Een vastlegging voegt daar niets aan toe. De wettelijke vastlegging zou daarom met name of uitsluitend symbolische waarde hebben.

Wat vinden de rechters ervan?

Vanuit de rechterlijke macht is op deze manier op het voorstel gereageerd. Wel is positief gewaardeerd dat de vastlegging van het beginsel een belangrijke instructienorm zal zijn voor bestuursorganen. Dit kan bijdragen aan goed en behoorlijk bestuur en aan betere dienstverlening door het bestuur. De rechters verwachten echter niet dat het beginsel een grote rol zal spelen als rechtmatigheidsnorm voor de toetsing door de bestuursrechter van besluit, hoewel enige rol ook niet geheel is uitgesloten.

Ook de rechtswetenschap is verdeeld

En vanzelfsprekend heeft de behartiging van het algemeen belang, waartoe een bestuursorgaan is geroepen, een beperkend effect op het dienstbaarheidsbeginsel. De overheid kan niet altijd alleen maar dienstbaar zijn, als het algemeen belang anders vergt. Tijdens de Studiemiddag van de Vereniging voor bestuursrecht werd onder meer hierover gedebatteerd.

Overeenstemming over concretisering norm

Als het beginsel meer als instructienorm dan als rechtmatigheidsnorm wordt gezien, is dus de vraag in hoeverre opvolging door bestuursorganen in de praktijk is verzekerd. Voor de concrete invulling van het beginsel in de praktijk bevatten de Behoorlijkheidswijzer van de Nationale ombudsman en het Handvest overheid-burger van de Vereniging voor bestuursrecht (VAR) waardevolle aanwijzingen. Zo bevat het laatste document tien concrete beloften over besluitvorming en dienstverlening van de overheid aan de burger. Dit document is bestuurlijk omarmd door de minister Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Vervolgstap is toepassing in de praktijk

Het dienstbaarheidsbeginsel en de zorgplicht zijn in deze documenten voldoende geconcretiseerd. De volgende stap is naleving ervan in de dagelijkse gang van zaken. Zeker bij grote gemeenten is de organisatie daarvoor nog te gefragmenteerd en de cultuur van de organisatie nog te ambtelijk-juridisch. Er is dus nog een behoorlijke weg te gaan met het risico dat het bij een papieren intentie blijft.

Vragen?