Sebastiaan Levelt, 24 oktober 2023

Ontwikkelingen over schaarse vergunningen

Wanneer is een vergunning schaars?

Voordat je toekomt aan de vraag hoe je schaarse vergunningen verdeelt, moet worden vastgesteld of een vergunning schaars is. Niet schaars, dan ook geen openbare verdelingsprocedure. Vergunningen die betrekking hebben op verlenen van commerciële diensten zijn schaars indien de natuurlijke hulpbronnen die daarbij worden gebruikt beperkt beschikbaar zijn.

Europees recht

Het gaat hier om toepassing van Europees recht. Ontwikkelingen buiten Nederland bepalen mede wanneer gesproken moet worden van schaarse vergunningen. Er zijn een aantal recente en toekomstige ontwikkelingen waarop we moeten letten.

Strandpaviljoens schaars?

Pioneerswerk op dit leerstuk wordt verricht door de standpaviljoens (stabilimenti balneari) in Italië. Indien hun vergunningen schaars zijn, dienen eventuele gegadigden in een openbare procedure daarnaar te kunnen meedingen. Het arrest Promoimpresa (ECLI:EU:C:2016:558) van het Hof van Justitie van de Europese Unie was baanbrekend. In dit arrest zijn diverse belangrijke vragen beantwoord. Onbeantwoord bleef de vraag of in Italië de stranden – in dit kader zijn dat de natuurlijke hulpbronnen die economisch kunnen worden geëxploiteerd – beperkt zijn in aantal, dus schaars zijn. Dit is aan de nationale rechter overgelaten. Het Europees Hof heeft wel de aanwijzing gegeven dat het feit dat de vergunningen niet op nationaal, maar op gemeentelijk niveau zijn verleend, hierbij in aanmerking moet worden genomen.

Het Hof van Justitie heeft zich dit jaar nader uitgelaten over de schaarste-vraag van Italiaanse strandpaviljoens (ECLI:EU:C:2023:301). Volgens het Hof verzet Europese recht zich er niet tegen dat de schaarste aan natuurlijke hulpbronnen en beschikbare vergunningen wordt beoordeeld aan de hand van zowel een abstracte en algemene benadering op nationale schaal als een casuïstische benadering op grond van een analyse van het kustgebied van de betrokken gemeente. Een combinatie tussen deze twee lijkt evenwichtig, aldus het Hof. Dit oogt als een nuancering op de aanwijzing in Promoimpresa waarin ook wel is gelezen dat de beoordeling op gemeentelijk niveau diende plaats te vinden en niet op nationaal niveau. Het Hof spreekt zich nu uit voor een combinatie van deze twee methoden van beoordeling. Het definitieve antwoord, dat ook relevantie heeft voor de Nederlandse rechtspraktijk, is nog niet gegeven.

Ontwikkelingen in Italië

Inmiddels dringt de tijd wel voor de Italiaanse exploitanten, die een uitstel hebben gekregen tot eind 2023. Het decreet, waarmee dit uitstel met een jaar was verlengd (dus tot eind 2024), was vernietigd door de Italiaanse Raad van State met de uitspraak van 9 november 2021. Daarin is ferme taal gesproken over het begrip schaarste van natuurlijke hulpbronnen. Dit begrip dient eerder relatief dan absoluut te worden geïnterpreteerd, waarbij niet alleen rekening moet worden gehouden met de “hoeveelheid” van de beschikbare bronnen, maar ook met de kwalitatieve aspecten ervan. Dus alleen bronnen waarnaar ook vraag bij andere gegadigden en bij de eindgebruikers kan bestaan, mogen worden betrokken in de beoordeling. In de uitspraak is ook als eis gesteld dat eventuele extra gebieden ook concreet beschikbaar dienen te zijn. De beoordeling van de schaarste van de natuurlijke hulpbron hangt namelijk in wezen af van het bestaan van voldoende beschikbare gebieden om de levering van diensten ook mogelijk te maken voor andere marktdeelnemers dan die reeds beschikken over vergunningen voor strandpaviljoens, aldus deze uitspraak, waarvan de conclusie luidt dat er sprake is van schaarste.

Hiermee is in Italië echter niet het laatste woord gezegd. De uitspraak van de Raad van State is namelijk aan het Italiaanse Constitutionele Hof voor vernietiging voorgedragen. De uitspraak van dit Hof is op korte termijn te verwachten.

De Italiaanse regering heeft inmiddels een technische ronde tafel van betrokken ministeries en brancheorganisaties ingesteld, die ten behoeve van de abstracte en algemene benadering op nationale schaal de kustlijn in gebruik voor strandpaviljoens in kaart heeft gebracht. Het resultaat is begin oktober bekend gemaakt: 33 procent van de kustlijn is in gebruik.

Op 24 oktober 2023 hoort de Commissie verzoekschriften van het Europees Parlement o.m. Italiaanse brancheorganisaties van strandpaviljoens. Zij beroepen zich o.m. op deze inventarisatie. Aan de hand daarvan wordt betogen zij dat er in Italië een overvloed aan kustlijn beschikbaar is om nieuwe bedrijven te laten starten, zodat de vergunningen niet schaars zijn en geen verplichting bestaat gegadigden te laten meedingen. Het Europees Parlement zal zich hierover uitlaten.

Ten slotte zal de Commissie van de Europese Unie een beslissing nemen over het starten van een inbreukprocedure tegen Italië. Deze beslissing zal mede politiek (kunnen) zijn gemotiveerd, maar onvermijdelijk is dat een gemotiveerd standpunt wordt ingenomen op de vraag of er een schaarste aan natuurlijke hulpbronnen is. Dit standpunt heeft invloed op het juridisch debat.