Sebastiaan Levelt, 7 februari 2024

Ontwikkelingen over schaarse vergunningen (2)

Strandpaviljoens

In mijn vorige blog van 24 oktober 2023 ging ik in op de schaarse vergunningen voor Italiaanse strandpaviljoens. De lessen daaruit zijn uiterst relevant, ook voor schaarse vergunningen in Nederland. Het gaat per slot van rekening om toepassing van Europees recht opgenomen in de Dienstenrichtlijn.

De blog eindigde met twee cliffhangers.

Cliffhangers

De eerste cliffhanger had betrekking op het betoog dat de vergunningen niet schaars zijn omdat er in Italië een overvloed aan kustlijn beschikbaar is om nieuwe bedrijven te laten starten. Als er geen schaarste is, bestaat er geen verplichting gegadigden te laten meedingen naar een vergunning.

Zou dit betoog de Commissie van de Europese Unie ervan weerhouden de inbreukprocedure tegen Italië voort te zetten?

Het antwoord daarop is “nee”. Op 16 november 2023 heeft de Commissie besloten de procedure voort te zetten.

De tweede cliffhanger was de aanstaande uitspraak van het Italiaanse Constitutionele Hof over de uitspraak de Italiaanse Raad van State. Met deze uitspraak was de verlenging van het uitstel om te voldoen aan de Dienstenrichtlijn van eind 2023 tot eind 2024 vernietigd. Het Constitutionele Hof heeft de uitspraak van de Raad van State op zijn beurt vernietigd met het arrest van 24 oktober 2023, gepubliceerd 23 november 2023. Deze vernietiging is louter gebaseerd op formele gronden. Het gevolg daarvan is wel dat het uitstel tot eind 2024 herleeft.

Vergunningen voor strandpaviljoens schaars?

Omdat de vernietiging uitsluitend op formele gronden was gebaseerd kan niet, of niet zonder meer worden gesteld dat de inhoudelijke overwegingen van de Raad van State over het bepalen of er sprake is van schaarse vergunningen geen betekenis meer hebben. De conclusie was – kort samengevat – dat bij het bepalen van schaarste van natuurlijke hulpbronnen niet alleen rekening moet worden gehouden met de “hoeveelheid” van de beschikbare bronnen, maar ook met de kwalitatieve aspecten ervan. Dus alleen bronnen waarnaar ook vraag bij andere gegadigden en bij de eindgebruikers kan bestaan, mogen worden betrokken in de beoordeling. Deze extra gebieden dienen ook concreet beschikbaar te zijn, aldus de Raad van State.

Uit het voorgaande volgt dat vergunningen voor bestaande strandpaviljoens schaars moeten worden geacht. De poging de schaarste te bestrijden door de gehele Italiaanse kustlijn in de beoordeling te betrekken is gestrand in Brussel en de ontwikkeling van de rechtspraak gaat heel duidelijk in de richting dat voor de beoordeling van schaarste uitstuitend locaties mogen worden betrokken waarnaar daadwerkelijk bij andere gegadigden vraag kan bestaan. Dat beperkt het aantal locaties aanzienlijk. Het aantal gegadigden overstijgt dit aantal, zodat er sprake is van schaarste.

Wanneer is een vergunning niet schaars?

Hiermee is echter nog niet gezegd dat alle vergunningen voor strandpaviljoens in Europa schaars zijn. Schaarste is er immers alleen als er méér vraag is dan aanbod. Het moet hierbij gaan om vraag die bij andere gegadigden daadwerkelijk kan bestaan. Indien andere partijen objectief beschouwd geen interesse hebben, is er geen schaarste.

In dit verband is al lang geleden in de literatuur (Struiksma/Dieperink, in ‘Schaarse rechten en het ruimtelijk beleid’, in: Van Ommeren (red.) 2011) erop gewezen dat indien een partij de grond heeft verworven waarop een vergunning betrekking heeft, het aantal gegadigden voor deze vergunning in het algemeen is gereduceerd tot één, namelijk de grondeigenaar (of een andere partij die toestemming heeft van de grondeigenaar).

Deze gedachte is nadien met instemming overgenomen door AG Widdershoven in zijn conclusie van 19 december 2018. Onbetwistbaar is immers dat in dat geval er voor deze grond maar één vergunning kan worden verleend en deze vergunning kan alleen worden aangevraagd door en verleend aan degene, die over grond kan beschikken. Aldus is het aantal vergunningen even hoog als het aantal gegadigden en wordt bij de verlening van de vergunning dus geen schaars recht toebedeeld.

Privaatrechtelijke rechten bij strandpaviljoens

Bij strandpaviljoens kan zich een vergelijkbare situatie voordoen. In de regel worden geen rechten op het strand zelf uitgegeven. Maar doorgaans zijn er wel rechten, zoals opstalrechten of huurrechten, toegekend voor diverse voorzieningen behorend bij de exploitatie van een strandpaviljoen, zoals horecaruimtes, kleedruimtes, douches, toiletten, EHBO-ruimte, berging etc. Een exploitant is houder van de vergunning voor de exploitatie van het strand en is rechthebbende op deze privaatrechtelijke rechten ten behoeve van de voorzieningen voor deze exploitatie.

De gelding van deze privaatrechtelijke rechten kunnen zijn gekoppeld aan de looptijd van vergunning voor de exploitatie van het aangrenzende strand. Bij afloop van de vergunning, eindigen deze privaatrechtelijke rechten.

Privaatrechtelijke rechten niet gekoppeld aan vergunning

Het komt ook voor dat deze koppeling ontbreekt. De privaatrechtelijke rechten behouden hun gelding, ook na afloop van de vergunning. De Dienstenrichtlijn verplicht niet tot het opzeggen van privaatrechtelijke rechten.

In een dergelijk geval heeft alleen de rechthebbende de beschikking over de genoemde voorzieningen. Geen enkele andere partij kan dan als gegadigde worden aangemerkt, omdat exploitatie zonder deze voorzieningen niet mogelijk is of zelfs niet is toegestaan. De houder van de privaatrechtelijke rechten op deze voorzieningen is objectief gezien de enige gegadigde voor de exploitatie van het aangrenzende strand.

Als er één vergunning is en één gegadigde is er geen schaarste. Als er geen schaarste is, verplicht de Dienstenrichtlijn niet tot het doorlopen van een openbare verdelingsprocedure.

Beoordeling van de rechten op voorzieningen strandpaviljoens

Het loont dus de moeite de bestaande privaatrechtelijke rechten die in samenhang met een vergunning voor de exploitatie van een strandpaviljoen aan een secure beoordeling te onderwerpen. Wellicht volgt daaruit dat kan worden gesteld dat de vergunning voor de exploitatie van het aangrenzende strand niet schaars.

Wij volgen de ontwikkelingen – ook die buiten Nederland – over de schaarse rechten nauwgezet en houden u mede via blogs hiervan op de hoogte.

Vragen?