Ligplaatsvergunningen Amsterdam: Raad van State vernietigt omzettingsbesluiten
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in februari 2026 belangrijke uitspraken gedaan over ligplaatsvergunningen voor de Amsterdamse passagiersvaart (ECLI:NL:RVS:2026:823 & ECLI:NL:RVS:2026:1058). Het college van b & w van Amsterdam mag niet zomaar ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd omzetten naar vergunningen voor bepaalde tijd. Cruciaal is dat het college niet deugdelijk had gemotiveerd waarom ligplaatsvergunningen überhaupt schaars zouden zijn. Daarnaast moet het college beter motiveren waarom het bevoegd is tot omzetting én rekening houden met de Europese Dienstenrichtlijn. Wieringa Advocaten was bij deze zaak betrokken namens Rederij Lovers.
Omzettingsbesluiten
Het college besloot in 2022 om ligplaatsvergunningen voor rondvaartboten, die oorspronkelijk voor onbepaalde tijd waren verleend, te wijzigen in vergunningen met een einddatum. De gedachte hierachter was dat ligplaatsvergunningen “schaars” zijn en dat een eerlijke verdeling gebaat zou zijn bij vergunningen voor bepaalde tijd.
Het college baseerde de wijziging op artikel 2.2.6 lid 1 onder b van de Verordening op het binnenwater (Vob). Op grond van dit artikel mag het college een vergunning wijzigen wanneer sprake is van “een verandering van omstandigheden of inzichten”. Het college voerde hoofdzakelijk twee argumenten aan: allereerst dat de exploitatievergunningen (voor het varen met passagiers) waren gewijzigd naar bepaalde tijd, en ten tweede dat ligplaatsen schaars zijn.
Verandering van omstandigheden of inzichten
Het eerste argument was de koppeling met de exploitatievergunning: omdat exploitatievergunningen uit hoofde van een volumebeleid waren omgezet naar bepaalde tijd, zouden ook de ligplaatsvergunningen moeten volgen. Dat argument kwam de facto te vervallen door de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024, waarin werd geoordeeld dat de wijziging van exploitatievergunningen onrechtmatig was. De reders wezen er op dat door die uitspraak het volumebeleid niet meer geldt en exploitatievergunningen niet meer schaars zijn. De koppeling die het college uitdraagt, zou dan juist tot gevolg hebben dat ook ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd verleend dienen te worden. De Afdeling heeft dit betoog gevolgd.
Detournement de pouvoir
Het tweede argument – schaarste van ligplaatsen – kwam in de plaats van het eerste. Namens de reders werd betoogd dat het er alle schijn van had dat het college eigenlijk de markt wilde ordenen, wat op zichzelf geen dwingende reden van algemeen belang is. De Afdeling volgt dit betoog in essentie. Zij constateert dat het tekort aan ligplaatsen al lange tijd structureel was: in 2017 waren er 247 ligplaatsen, gestegen naar 377 in 2023, maar de vraag bleef steeds groter dan het aanbod. Dat is dus geen nieuwe omstandigheid.
Cruciaal is het oordeel van de Afdeling dat het beroep op schaarste via artikel 2.2.6 lid 1 onder b Vob niet mag worden gebruikt om via een omweg uitvoering te geven aan de Europeesrechtelijke verplichting uit de Dienstenrichtlijn. Daarvoor bestaat immers een afzonderlijke, expliciete grondslag in artikel 2.2.6 lid 1 onder e Vob. De strekking is dat het college een bevoegdheid heeft aangewend voor een doel waarvoor een andere, specifieke bevoegdheid bestaat – een klassieke doelverdraaiing die raakt aan het verbod van détournement de pouvoir.
Dienstenrichtlijn van toepassing
Een opvallend onderdeel van deze uitspraken betreft de Europese Dienstenrichtlijn. In eerdere procedures – zoals de uitspraak van de rechtbank Amsterdam uit 2018 over het bedrijfsvaartuig Koningin Juliana (ECLI:NL:RBAMS:2018:4456) – werd aangenomen dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing was op ligplaatsvergunningen.
Die lijn is uitdrukkelijk verlaten. In haar uitspraak van 16 april 2025 over de ligplaatsvergunning voor het passagiersvaartuig Athene (ECLI:NL:RVS:2025:1709) oordeelde de Afdeling dat het verbod om zonder vergunning met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen naar zijn aard uitsluitend geldt voor dienstverleners en niet voor particulieren. Een beslissing over een ligplaatsvergunning voor een bedrijfsvaartuig is daarmee een beslissing over de toegang tot een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn.
In de onderhavige uitspraken bouwt de Afdeling op de koerswijziging voort: het college moet bij het wijzigen van ligplaatsvergunningen de Dienstenrichtlijn toepassen en motiveren waarom de wijziging daaraan voldoet.
Schaarste: fysiek, beleidsmatig of een mengvorm?
De meest fundamentele discussie betreft de vraag of ligplaatsvergunningen schaars zijn en zo ja, waarom. Deze vraag raakt aan de kern van het oordeel van de Afdeling: het college ging uit van schaarste zonder dit deugdelijk te motiveren. Rederij Lovers voerde in de procedure een principieel betoog over het onderscheid tussen fysieke en beleidsmatige schaarste.
Het college stelde dat er 377 ligplaatsen in het Amsterdamse binnenwater beschikbaar zijn. De reders plaatsten daar een ander beeld tegenover: uit een rapport van Waternet bleek dat er 399 potentiële nachtligplaatsen voor passagiersvaartuigen op het binnenwater te realiseren zijn.
Het beperkte aantal ligplaatsen komt volgens Rederij Lovers niet voort uit fysieke beperkingen, maar uitsluitend uit het omgevingsplan. En het omgevingsplan creëert volgens vaste rechtspraak geen schaarse rechten (ECLI:NL:RVS:2018:4198).
Rederij Lovers wees bovendien op het gevaar van wat zij noemt een “contaminatie” van fysieke en beleidsmatige schaarste: natuurlijke hulpbronnen die fysiek schaars worden geacht vanwege niet-fysieke maar puur beleidsmatige redenen. Om die contaminatie te voorkomen moet de fysieke schaarste ook daadwerkelijk uit de beperkte beschikbaarheid van de natuurlijke hulpbron voortvloeien. Onder het nationale recht acht de Afdeling deze contaminatie kennelijk aanvaardbaar (ECLI:NL:RVS:2020:1013). Rederij Lovers verzocht de Afdeling om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie over de vraag of het verenigbaar is met artikel 12 van de Dienstenrichtlijn dat de nationale rechter bij het beoordelen van schaarste beleidsmatige overwegingen betrekt.
Rederij Lovers betoogde ook dat een eventueel vergunningplafond getoetst moet worden aan de Dienstenrichtlijn. Het plafond moet gerechtvaardigd zijn door een dwingende reden van algemeen belang, geschikt zijn om het doel te bereiken en niet verder gaan dan nodig. Volgens Rederij Lovers dient het schaars maken van ligplaatsvergunningen geen enkel doel: de gemeenteraad beschikt al over het omgevingsplan als instrument om beleidsmatige keuzes over locaties te maken, zonder schaarste te creëren.
Volgens de Afdeling is beantwoording van deze vragen niet nodig voor de oplossing van deze zaak: het college moet immers éérst motiveren waarom de wijziging van de ligplaatsvergunningen voldoet aan de Dienstenrichtlijn. Zonder dat fundament kunnen de omzettingsbesluiten geen stand houden.
Betekenis voor de praktijk
Deze uitspraken onderstrepen dat overheden zorgvuldig moeten omgaan met bestaande vergunningen voor onbepaalde tijd. Het omzetten naar bepaalde tijd is geen simpele administratieve handeling. Bestuursorganen moeten de juiste rechtsgrondslag kiezen, hun besluiten deugdelijk motiveren, en – sinds de koerswijziging van de Afdeling in april 2025 – bij ligplaatsvergunningen voor bedrijfsvaartuigen voldoen aan de eisen van de Europese Dienstenrichtlijn.
Voor de Amsterdamse rederijen betekent dit dat hun bestaande ligplaatsvergunningen voor onbepaalde tijd voorlopig in stand blijven. De bal ligt bij het college om met een betere motivering te komen – te beginnen met de fundamentele vraag waarom deze vergunningen überhaupt schaars zouden zijn.