Verbouwen zonder omgevingsvergunning: wanneer wijzigt de brandcompartimentering?
Mag een exploitant van een hostel zijn kamers opknappen zonder omgevingsvergunning? Die vraag lijkt praktisch, maar raakt aan een lastig vraagstuk in het omgevingsrecht: wanneer is er sprake van een verandering van de beschermde subbrandcompartimentering die de vergunningplicht triggert? De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 15 juli 2026 een helder antwoord gegeven in een zaak waarbij wij de appellant hebben bijgestaan (ECLI:NL:RVS:2026:3923).
Bouwstop wegens vermeende overtreding brandveiligheidsregels
In augustus 2022 legde het college van burgemeester en wethouders van Utrecht de exploitant van een Utrechts hotel een bouwstop op voor werkzaamheden die in het hostel werden uitgevoerd. Het college was van oordeel dat de werkzaamheden aan muren, vloeren en plafonds van de hotelkamers vergunningplichtig waren, omdat de kamers beschermde subbrandcompartimenten zijn en iedere feitelijke wijziging aan de wanden van een compartiment een vergunningplichtige verandering van de compartimentering zou opleveren. Bij die bouwstop was ook een sloopstop en een last onder dwangsom gevoegd.
In werkelijkheid bestonden de werkzaamheden uit het lokaal verwijderen van tegelwerk en door lekkage aangetast hout om leidingwerk te herstellen, en het aanbrengen van extra brandwerende voorzetwanden, dubbel gipsplaat en brandwerende centraaldozen. Met deze maatregelen werd de brandveiligheid van de kamers verbeterd. De rechtbank Midden-Nederland vernietigde de besluiten (ECLI:NL:RBMNE:2023:6296) maar het college ging in hoger beroep.
Vergunningvrij bouwen en brandcompartimentering: het juridisch kader
Het geschil speelde zich af binnen de systematiek van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo (vergunningplicht voor het bouwen van een bouwwerk) in samenhang met artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Die bepaling maakt een verandering van een bouwwerk vergunningvrij, mits aan vier cumulatieve voorwaarden wordt voldaan. Eén van die voorwaarden is dat er geen sprake mag zijn van een verandering van de brandcompartimentering of de beschermde subbrandcompartimentering. Tussen partijen was niet in geschil dat de afzonderlijke kamers van het hostel beschermde subbrandcompartimenten zijn in de zin van het Bouwbesluit 2012.
De definitie van een beschermd subbrandcompartiment uit het Bouwbesluit 2012 is een gedeelte van een bouwwerk dat binnen de begrenzing van een subbrandcompartiment ligt en dat meer bescherming biedt tegen brand of rook dan een gewoon subbrandcompartiment. Het Bor sluit die compartimenten niet van vergunningvrij bouwen uit, maar stelt als grens dat de compartimentering zelf niet mag veranderen.
Oordeel Raad van State: vergunningplicht vereist wijziging van de indeling
De kern van de uitspraak ligt in de uitleg die de Afdeling geeft aan het begrip “verandering van de beschermde subbrandcompartimentering”. Die uitleg is principieel en verhelderend.
De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat kamers beschermde subbrandcompartimenten zijn, niet betekent dat alle werkzaamheden aan de muren, vloeren of plafonds van die kamers vergunningplichtig zijn. Het gaat erom of de indeling van de beschermde subbrandcompartimenten wijzigt. Pas dan is er sprake van een verandering van de compartimentering die de vergunningplicht activeert.
De Afdeling past dit toetsingskader vervolgens toe op de feitelijke situatie. Het inspectierapport vermeldde slechts dat er nieuwe beschermde subbrandcompartimenten “leken te worden gerealiseerd”, maar dit was niet nader onderbouwd. Van een daadwerkelijke verplaatsing van de brandscheiding — door het slopen van muren of het samenvoegen van kamers — bleek niets. Het aanbrengen van een extra brandwerend plafond is op zichzelf evenmin een verandering van de subbrandcompartimentering. Ook een aanvullende proces-verbaal toonde slechts werkzaamheden aan muren, vloeren en plafonds, maar geen wijziging van de indeling.
De conclusie is helder: er zijn geen vergunningplichtige werkzaamheden aangetoond, er is geen overtreding vastgesteld en het college was niet bevoegd om handhavend op te treden.
Wat betekent deze uitspraak voor de praktijk?
Deze uitspraak is om meerdere redenen van belang voor de praktijk.
Ten eerste biedt de Afdeling een heldere norm: de vergunningplicht is gekoppeld aan een wijziging van de indeling van de compartimenten, niet aan het feit dat werkzaamheden fysiek plaatsvinden aan wanden, vloeren of plafonds die toevallig ook de grens van een compartiment vormen. Dit sluit aan bij de lijn die al werd uitgedragen door de Helpdesk Bouwregelgeving van de Rijksoverheid, die stelt dat het verbeteren of zelfs geheel vervangen van een bestaande brandscheiding vergunningvrij is zolang de indeling niet wijzigt. De Afdeling heeft die lijn nu in een principiële overweging bevestigd.
Ten tweede maakt de uitspraak duidelijk dat handhavingsbesluiten op het gebied van de brandcompartimentering stevig feitelijk moeten zijn onderbouwd. Een rapport dat slechts vermeldt dat nieuwe compartimenten “lijken te worden gerealiseerd” zonder nadere toelichting of bewijs van een indelingswijziging, is onvoldoende grondslag voor handhaving. Dat stelt eisen aan de kwaliteit van toezichtsrapporten van gemeenten en veiligheidsregio’s.
Conclusie: geen omgevingsvergunning nodig bij herstel en verbetering brandscheiding
De uitspraak van 15 juli 2026 biedt exploitanten van gebouwen met een logiesfunctie en hun adviseurs een bruikbaar toetsingskader. Verbouwingswerkzaamheden aan muren, vloeren of plafonds van hotelkamers of hostelslaapzalen zijn niet reeds vergunningplichtig omdat die ruimtes als beschermde subbrandcompartimenten kwalificeren. Vergunningplicht ontstaat pas wanneer de indeling van die compartimenten daadwerkelijk wijzigt. Werkzaamheden die uitsluitend strekken tot herstel of verbetering van de bestaande brandscheiding — zonder dat compartimentsgrenzen worden verlegd — vallen buiten het bereik van de vergunningplicht en kunnen niet als overtreding worden gehandhaafd.
Hebt u vragen over omgevingsvergunningen, brandveiligheid of handhaving? Neem gerust contact op met ons omgevingsrechtteam.