De dierenarts en de Dienstenrichtlijn: een toetsing van het ACM-marktonderzoek
Op 30 april 2026 publiceerde de ACM haar rapport Marktonderzoek medische zorg huisdieren. Het Marktrapport trekt vergaande conclusies over consolidatie, prijsstijgingen en commerciële druk op dierenartsen, en doet een reeks aanbevelingen aan de wetgever: van een verbod op omzetprikkels tot verplichte prijstransparantie en, als uiterste redmiddel, prijsregulering. Hoe verhouden deze aanbevelingen zich tot de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG)?
Toepasselijkheid Dienstenrichtlijn: veterinaire zorg is geen gezondheidszorg
De Dienstenrichtlijn is van toepassing op economische activiteiten die gewoonlijk tegen vergoeding worden verricht door een in een lidstaat gevestigde dienstverlener. Het gaat kortom om marktdiensten: activiteiten waarbij een aanbieder een prestatie levert in ruil voor een tegenprestatie, onderscheiden van niet-economische activiteiten van algemeen belang. Dierenartspraktijken vallen daar zonder meer onder. Zij verlenen medische zorg aan dieren tegen betaling.
De Dienstenrichtlijn sluit een aantal sectoren expliciet uit, waaronder diensten van de gezondheidszorg. Die uitzondering ziet echter op menselijke gezondheidszorg. Veterinaire diensten vallen er niet onder, en het Hof van Justitie bevestigde dat in 2019 over Oostenrijkse regelgeving voor dierenartsenvennootschappen (Commissie/Oostenrijk, C-209/18):
“Volgens de bewoordingen van overweging 22 ervan heeft deze uitsluiting echter betrekking op diensten „die mensen werkzaam in de gezondheidszorg aan patiënten verlenen om hun gezondheid te beoordelen, te bewaren of te verbeteren”, hetgeen impliceert dat deze diensten worden verleend aan mensen (arrest van 1 maart 2018, CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, punt 39). Aangezien uitzonderingen strikt moeten worden uitgelegd, moet artikel 2, lid 2, onder f), van die richtlijn aldus worden uitgelegd dat daarmee alleen wordt gedoeld op medische diensten die de menselijke gezondheid betreffen. Bijgevolg kan niet worden gesteld dat het beroep van dierenarts volgens artikel 2, lid 2, onder f) van richtlijn 2006/123 buiten de werkingssfeer van deze richtlijn valt.”
De toets aan de Dienstenrichtlijn verschilt naargelang de aard van de maatregel. Artikel 9 stelt voorwaarden aan vergunningstelsels, artikel 14 bevat absolute verboden (de zogenoemde “zwarte lijst” van eisen die nooit zijn toegestaan), artikel 15 vereist een evenredigheidstoets voor een reeks specifieke eisen bij vestiging (waaronder aandeelhouderseisen en tariefregulering) en artikel 25 regelt de vrijheid om multidisciplinaire activiteiten uit te oefenen. De ACM-aanbevelingen raken aan deze bepalingen, en de toets is per bepaling anders. Wat opvalt is dat die toets in het rapport nergens uitdrukkelijk wordt gemaakt. Dat heeft consequenties, zoals de volgende twee thema’s illustreren.
Eigendomsstructuur en omzetprikkels: twee kanten van dezelfde medaille
De ACM signaleert dat ketens, waarvan een deel gefinancierd door private equity, de professionele autonomie van dierenartsen onder druk zetten en risico’s creëren op prijsstijgingen en overbehandeling. Opvallend is dat de ACM zelf erkent dat zij geen causaal verband heeft aangetoond: de casestudy naar vier overnames is “niet geschikt om oorzakelijke verbanden vast te stellen” en de bevindingen worden gepresenteerd als een risicosignaal, geen bewezen patroon.
De politieke druk om externe investeerders te beperken is groot. In de consultatie hebben vertegenwoordigers van huisdiereigenaren expliciet opgeroepen tot strengere inperkingen op overnames door private equity, onder verwijzing naar beleid in België, Frankrijk en Ierland. De ACM heeft die oproep niet gevolgd. Dat is ook vrijwel onmogelijk zonder het EU-recht te schenden. Artikel 15 lid 2 sub c van de Dienstenrichtlijn schrijft voor dat eisen aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming uitdrukkelijk worden getoetst op noodzakelijkheid en evenredigheid. Het Hof van Justitie heeft die toets al gemaakt, specifiek voor de veterinaire sector. In Commissie/Oostenrijk (C-209/18, punt 104–105) oordeelde het Hof:
“Het legitieme streven naar bescherming van de gezondheid en onafhankelijkheid van dierenartsen [kan] niet rechtvaardigen dat marktdeelnemers die geen dierenarts zijn, volledig worden uitgesloten van het aandeelhouderschap van dierenartsenvennootschappen.”
Een totaalverbod op extern aandeelhouderschap is disproportioneel. De ACM kiest daarom voor het enige instrument dat rest: niet ingrijpen in wie de aandelen houdt, maar reguleren hoe die aandeelhouder invloed uitoefent op de behandelkamer. Concreet stelt de ACM een dubbelzijdig bestuursrechtelijk verbod voor: de onderneming mag geen omzet- en winstgerelateerde prikkels geven aan dierenartsen en personeel, en dierenartsen mogen ze niet ontvangen. De beloning moet volledig onafhankelijk zijn van het financiële resultaat van de praktijk en de behandeling; de hoeveelheid verleende zorg, medicijnverkoop en doorverwijzingen mogen geen rol spelen. Het verbod moet worden verankerd in de Wet Dieren of het Besluit Diergeneeskundigen en bestuursrechtelijk worden gehandhaafd door de NVWA, ondersteund door een anoniem meldingssysteem. Earn-outregelingen bij overnames zijn uitsluitend toegestaan indien zij gericht zijn op omzet- en winstbehoud en geen prikkel geven tot groei.
Maar het feit dat het prikkelverbod is bedacht als substituut voor de eigendomsbeperking die het EU-recht niet toelaat, maakt het niet immuun voor datzelfde EU-recht. Ook het prikkelverbod kwalificeert als een “eis” in de zin van de Dienstenrichtlijn en moet zelfstandig de evenredigheidstoets doorstaan. Die toets vereist specifiek bewijs dat het gesignaleerde probleem reëel is, en dat het doel niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Op beide punten is het fundament niet sterk. De ACM heeft geen causaal verband aangetoond tussen commerciële prikkels en overbehandeling. De minder beperkende alternatieven zijn bovendien voorhanden: de sector kent reeds een professionele gedragscode, tuchtrechtspraak via het Veterinair Tuchtcollege, en wanneer de overige ACM-aanbevelingen worden doorgevoerd ook verplichte prijstransparantie en openheid over concernrelaties. Het Hof oordeelde nog in Commissie/Oostenrijk dat gedragsregels en toezichtmechanismen minder beperkende alternatieven vormen die de nagestreefde doelen kunnen bereiken. Een sectorbreed wettelijk verbod op beloningsstructuren in een sector die reeds over professionele zelfregulering en tuchtrecht beschikt, gaat daar mogelijk bovenuit.
Prijsregulering en prijstransparantie
De ACM sluit het rapport af met een denkrichting voor het geval de andere aanbevelingen na vijf jaar onvoldoende effect blijken te hebben: prijsregulering, in het bijzonder voor de spoedzorgmarkt. De ACM omschrijft dit zelf als een last resort en benadrukt dat invoering een kosten-batenafweging vereist en afhankelijk is van het bestaan van uniforme behandelstandaarden en productcodes. Toch verdient deze denkrichting nu al Europeesrechtelijke aandacht. Artikel 15 lid 2 sub g van de Dienstenrichtlijn noemt vaste minimum- en/of maximumtarieven uitdrukkelijk als een te toetsen eis. In het HOAI-arrest (Commissie/Duitsland, C-377/17) oordeelde het Hof dat verplichte honoraria voor architecten en ingenieurs in strijd waren met de Dienstenrichtlijn, juist omdat minder ingrijpende alternatieven voorhanden waren, met name het verstrekken van prijsrichtsnoeren aan consumenten. De veterinaire markt kenmerkt zich echter door het omgekeerde probleem als de HOAI-zaak: het gaat niet om te lage maar om te hoge prijzen. Maximumtarieven ter corrigering van marktfalen zullen een zwaardere rechtvaardiging vergen dan minimumtarieven ter bescherming van kwaliteit omdat het sterker ingrijpt in het vrij verkeer van dienstverlening.
Die minder ingrijpende alternatieven die het Hof in de HOAI-zaak aanwees, zijn precies wat de ACM als eerste stap voorstelt: aanbeveling D1 verplicht dierenartspraktijken om tarieven voor veelvoorkomende behandelingen online te publiceren. Deze maatregel sluit aan bij de informatieverplichting van artikel 22 van de Dienstenrichtlijn en is Europeesrechtelijk minder kwetsbaar. Maar ook hier geldt een winstwaarschuwing. De verplichting tot het publiceren van losse tarieven voor medische handelingen die altijd maatwerk zijn, creëert een risico op een misleidend beeld van vergelijkbaarheid. Dat risico is door de branche in de consultatie gesignaleerd; de ACM heeft het niet weerlegd, maar erkend dat tarieven vergelijkbaar moeten zijn en de sector de tijd gegeven om een representatieve lijst op te stellen. Daarmee is het risico verkleind maar niet weggenomen. Een informatieverplichting die in de praktijk leidt tot strategisch gepubliceerde tarieven die de consument eerder misleiden dan informeren, bereikt het nagestreefde doel niet coherent en systematisch. Zo zijn de meest vergaande en de meest basale maatregel uit het pakket ieder op hun eigen wijze Europeesrechtelijk niet onomstreden.
Slotbeschouwing
De Dienstenrichtlijn legt geen veto op regulering van de veterinaire sector. Consumentenbescherming en diergezondheid zijn erkende rechtvaardigingsgronden, en gerichte maatregelen ter bescherming van de professionele onafhankelijkheid van dierenartsen zijn in beginsel houdbaar. Maar de Dienstenrichtlijn stelt wel degelijk grenzen. Een totaalverbod op extern aandeelhouderschap is disproportioneel. Dat heeft het Hof specifiek voor de veterinaire sector vastgesteld. Het prikkelverbod dat de ACM daarvoor in de plaats stelt, is weliswaar minder ingrijpend, maar evenmin getoetst. Prijsregulering als last resort wacht een zware beoordeling die, gelet op de HOAI-jurisprudentie, allesbehalve vanzelfsprekend is.
De ACM heeft de Europeesrechtelijke toets op geen van deze punten uitdrukkelijk gemaakt. De aanbevelingen worden gepresenteerd als beleidskeuzes, niet als juridische eisen met een toetsingskader. De wetgever die straks aan de slag gaat met de Wet Dieren en het Besluit Diergeneeskundigen, staat voor een complexer juridisch landschap dan het rapport suggereert. Partijen in de veterinaire sector — of zij nu de nieuwe bescherming willen benutten of de nieuwe lasten willen beperken — doen er verstandig aan die Europeesrechtelijke dimensie tijdig in kaart te brengen.