Dienstenrichtlijn niet van toepassing op coffeeshops?
Onlangs heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat de Europese Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op coffeeshops (ECLI:NL:RVS:2025:1925). De overweging die hierbij centraal staat is dat “de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is, omdat deze het vrije diensten- en vestigingsverkeer nader uitwerkt en de handel in en verkoop van cannabis buiten de verkeersvrijheden valt.” Op het eerste gezicht lijkt de redenering begrijpelijk. Toch roept de benadering van de Afdeling bij nader inzien enkele fundamentele vragen op over de systematiek en het toetsingskader van het Unierecht.
De Dienstenrichtlijn – ruimere werkingssfeer dan de verkeersvrijheden
De Dienstenrichtlijn is ontworpen om belemmeringen in de interne markt voor diensten aan te pakken. Cruciaal is dat de richtlijn een zelfstandige en bijzonder ruime werkingssfeer heeft: zij geldt volgens artikel 2 lid 1 voor alle diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd – zonder dat een grensoverschrijdend element vereist is. Dit is anders dan bij de klassieke verkeersvrijheden van het VWEU, die slechts werken in grensoverschrijdende context.
Deze ruime werking heeft bijzonder grote betekenis in het nationale bestuursrecht, zoals recent onderstreept in de rechtspraak van het CBb over de regulering van openingstijden van winkels. Het CBb meent dat dat een gemeentelijke regeling die openingstijden van avondwinkels aan een stelsel van vergunningen en ontheffingen onderwerpt niet slechts moet worden getoetst aan het nationale recht, maar óók integraal aan de materiële eisen van de Dienstenrichtlijn (ECLI:NL:CBB:2021:59 en recent ECLI:NL:CBB:2026:43). Het CBb overweegt dat het, anders dan bij het vrij verkeer van goederen (waar in beginsel geen sprake is van een belemmering vanwege het verkoopmodaliteitenregime van Keck), niet doorslaggevend is of sprake is van grensoverschrijding. Het enkele gegeven dat een onderneming een dienst aanbiedt, brengt de regulering van vergunningen, eisen en beperkingen direct onder het toetsingsbereik van de Dienstenrichtlijn, óók louter nationaal. Alleen als een activiteit expliciet onder een uitsluiting van artikel 2 lid 2 valt, geldt dit niet.
Het argument van de Afdeling dat de Dienstenrichtlijn slechts een nadere uitwerking van de verkeersvrijheden is, is dus niet in lijn met deze rechtspraak. De praktijk van de regulering van openingstijden maakt duidelijk: het toetsingsbereik en de systematiek van de Dienstenrichtlijn zijn ruimer en werken zelfstandiger dan die van de verkeersvrijheden. Dit vereist van bestuursorganen én de rechterlijke macht een meer rechtstreekse, inhoudelijke toets vanuit de richtlijn zelf.
Wat is de juiste rechtsvraag: uitsluiting of materiële begrenzing?
Het centrale juridische vraagstuk bij coffeeshops had moeten zijn of de betreffende activiteit (cannabisverkoop in het kader van een coffeeshop) wel kwalificeert als “dienst” in de zin van de Dienstenrichtlijn, en of deze activiteit niet is uitgesloten van de richtlijn door een van de uitzonderingen in artikel 2 lid 2 of vanwege algemeen Unierechtelijke beginselen. Dit wordt niet beantwoord via de betrekking tot de verkeersvrijheden, maar door een materiële toets aan de richtlijn zelf (artikel 4 lid 1).
Knelpunt in de motivering: logische cirkel of gemiste kans?
De Afdeling te redeneren dat materiële uitsluiting via de verkeersvrijheden automatisch leidt tot uitsluiting van de Dienstenrichtlijn. Dit is dogmatisch kwetsbaar. De Dienstenrichtlijn heeft immers een eigen, ruimere werkingssfeer; er hadden dus argumenten moeten worden gewogen die direct betrekking hebben op de reikwijdte en uitzonderingen van de richtlijn zelf. De Afdeling bespaart zich daarmee een expliciet standpunt over de vraag of cannabishandel, ondanks het regelmatige karakter van de dienstverleningsactiviteit (exploitatie van een horecazaak), géén dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn is. Ook een analyse van de uitsluitingsgronden uit artikel 2 lid 2 of het Unierechtelijke openbare-ordebeginsel ontbreekt.
Indirecte versus directe toetsing
Dit leidt tot relevante discussiepunten in de rechtspraktijk. Kan een activiteit vanwege verdragsrechtelijke uitsluiting automatisch ook buiten het richtlijnregime vallen? Of vereist een goede motivering dat het karakter van de betrokken activiteit en het feitelijke Unierechtelijke kader afzonderlijk worden getoetst? Zeker nu de Dienstenrichtlijn ook in zuiver nationale situaties geldt, is deze vraag absoluut niet triviaal.
Pleidooi voor scherpte
Het oordeel van de Afdeling is in praktische zin op zichzelf verdedigbaar: cannabisverkoop is, gelet op de internationale rechtsorde, niet de soort “dienst” waarop het Unierecht doelt. Maar de motivering rammelt: het enkele nadere-uitwerkingsargument miskent het autonome karakter van de Dienstenrichtlijn. Dat valt des te meer op nu in het nationale bestuursrecht – zoals de CBb-uitspraak over openingstijden aantoont – de materiële werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn voorop staat en niet de vraag of sprake is van een uitwerking van de verkeersvrijheden.
Voor de rechtseenheid en de kwaliteit van het Nederlandse bestuursrecht verdient het aanbeveling deze Unierechtelijke systematiek strikt te scheiden: niet het afgeleide karakter van de richtlijn, maar het concrete, materiële bereik hoort centraal te staan in de motivering en de toepassing. Zeker gezien de rol van de Dienstenrichtlijn als toetsingskader in de (deels) interne nationale rechtsorde is hier scherpte, explicietheid en substantiële motivering onmisbaar.