Didam-regels van toepassing op overheidsbedrijven?
Op grond van het Didam I-arrest uit november 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1778) en het Didam II-arrest uit november 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1661) moeten overheidslichamen bij de verkoop van onroerende zaken potentiële gegadigden gelijke kansen bieden. De enige uitzondering is de vaststelling of redelijke aanname dat er op grond van objectieve, toetsbare, en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt. In de rechtspraktijk is discussie over de vraag of de Didam-regels ook van toepassing zijn op overheidsbedrijven.
Adressant Didam-regels
In de Didam-arresten heeft de Hoge Raad vooropgesteld dat op grond van artikel 3:14 BW een bevoegdheid die krachtens het burgerlijk recht aan een overheidslichaam toekomt, niet mag worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht. Van die regels maken ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur uit, waaronder ook het gelijkheidsbeginsel.
Volgens de Hoge Raad volgt uit het gelijkheidsbeginsel een verplichting tot het bieden van mededingingsruimte. De Hoge Raad overweegt dat uit dat beginsel voortvloeit dat een overheidslichaam dat het voornemen heeft een onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn.
In de overwegingen richt de Hoge Raad zich dus uitdrukkelijk tot overheidslichamen. De Hoge Raad legt echter niet uit wie het daarmee precies op het oog heeft. Het is in dit verband relevant om te wijzen op de tekst van artikel 3:14 BW.
Een bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt, mag niet worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht.
De wettelijke bepaling schakelt dus niet op het begrip ‘overheidslichaam’, zoals het arrest van de Hoge Raad suggereert, maar op het begrip ‘iemand’.
Overheidslichaam = bestuursorgaan?
In een uitspraak van 20 januari 2025 (ECLI:NL:RBOVE:2025:240) heeft de rechtbank Overijssel geoordeeld over de vraag of een privaatrechtelijke overheidsrechtspersoon gebonden is aan de Didam-regels. De vennootschap kwestie is opgericht door een gemeente die na oprichting ook 100 % aandeelhouder van de vennootschap is gebleven. De vennootschap voert het beleid van de gemeente met betrekking tot het aan haar toebehorend onroerend goed uit. Het is evident dat de vennootschap een verlengstuk van de gemeente is. De rechtbank overweegt dat niet vastgesteld kan worden dat de vennootschap met openbaar gezag is bekleed en daarmee ook geen bestuursorgaan (b-orgaan) is. Dat betekent volgens de rechtbank dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (waaronder het gelijkheidsbeginsel) en dus ook de Didam-regels niet van toepassing zijn.
In de literatuur1 wordt er al wel op gewezen dat de rechtbank te kort door de bocht gaat. De rechtspraak van de Hoge Raad (met name het RZG-Comformed-arrest) laat ruimte voor het oordeel dat algemene beginselen van behoorlijk bestuur ook van toepassing zijn op anderen dan bestuursorganen. Met name in gevallen waarin een vennootschap fungeert als verlengstuk van de overheid en niet een min of meer zelfstandig opererende entiteit is.
Deze gedachte lijkt mij, gelet op de tekst van artikel 3:14 BW, prima in het wettelijk systeem in te passen. De wettekst en de parlementaire geschiedenis bij artikel 3:14 BW sluiten niet uit dat ook particulieren privaatrechtelijke bevoegdheden niet mogen uitoefenen in strijd met het publiekrecht. De rechtspraak kan daarop aansluiten. Zo vreemd is dat ook niet. Op basis van de horizontale werking van de grondrechten, bijvoorbeeld, kunnen particulieren zich tegenover andere particulieren op grondrechten beroepen. Een beperking van de werking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur voor particulieren zou kunnen worden gevonden in het begrip ‘beslissende mate van zeggenschap’ zoals dat nu ook al de ronde doet in rechtspraak over het belanghebbendebegrip (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2023:1127 en ECLI:NL:RVS:2023:392)