Anna Tsheichvili, 23 augustus 2018

B-organen in de zin van de Awb

De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is alleen van toepassing op publiekrechtelijke rechtshandelingen die worden verricht door bestuursorganen in de zin van artikel 1:1 Awb. De toepasselijkheid van de Awb is van belang omdat die onder andere met zich brengt dat bepaalde rechtsmiddelen openstaan.

In de Awb is een tweedeling van bestuursorganen gemaakt: de zogenaamde a- en b-organen. De a-organen zijn de klassieke bestuursorganen zoals het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester. Hierbij is sprake van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (1:1 lid 1 onder a Awb). Een b-orgaan is een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed (1:1 lid 1 onder b Awb). Dan gaat het vaak om een natuurlijk persoon of om een privaatrechtelijke rechtspersoon – te denken valt een stichting of een b.v. – die (deels) openbaar gezag uitoefent. Het is soms niet eenvoudig om vast te stellen of er sprake is van een b-orgaan.

In 2014 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over deze b-organen een verduidelijkende uitspraak. Wij schreven hier ook eerder een blog over. De Afdeling formuleerde een aantal criteria die kunnen worden gehanteerd voor het bepalen of sprake is van een b-orgaan. Als hoofdregel geldt dat openbaar gezag in beginsel bij wettelijk voorschrift wordt toegekend. Denk aan een APK-keurder, welke op grond van de Wegenverkeerswet 1994 bevoegd is tot het keuren van auto’s. In deze hoedanigheid is een APK-keurder een b-orgaan. Bij gebrek van een wettelijk voorschrift is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen b-orgaan. Er kan zich echter op deze regel een uitzondering voordoen. Organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken kunnen namelijk ook b-organen zijn. Hiervoor moet aan twee vereisten zijn voldaan:

De inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door een of meer bestuursorganen als bedoeld in art. 1:1 lid 1 onder a Awb (het inhoudelijke vereiste). Dat bestuursorgaan hoeft of die bestuursorganen hoeven geen zeggenschap te hebben over een beslissing over een verstrekking in een individueel geval;
De verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate – in beginsel voor twee derde of meer – wordt gefinancierd door een of meer bestuursorganen als bedoeld in art. 1:1 lid 1 onder a Awb (het financiële vereiste).

Het bestuursorgaan dat in beslissende mate de inhoudelijke criteria bepaalt, hoeft niet noodzakelijkerwijs dezelfde te zijn als het bestuursorgaan dat de verstrekking in overwegende mate financiert.

Op 31 maart jongstleden gaf de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) ambtshalve een oordeel over of FMMU Advies B.V. een b-orgaan was. In deze zaak ging het over het uitvoeren van de Valys-regeling door FMMU. Valys is een systeem voor sociaal-recreatief vervoer met een landelijke dekking voor mensen met een beperking. De FMMU bepaalt of in dit kader hoge persoonlijke kilometerbudgetten (hierna: pkb) worden toegekend. De CRvB oordeelde kort gezegd dat uit vaste rechtspraak volgt dat bovenregionaal vervoer van gehandicapten als een publieke taak moet worden aangemerkt en dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) ter uitvoering van deze taak een dienstverleningsovereenkomst heeft met FMMU. Omdat de minister middels deze overeenkomst in overwegende mate invloed heeft op de wijze waarop FMMU deze publieke taak vervult en deze taak in overwegende mate door de overheid wordt gefinancierd, is de FMMU voor de uitvoering van die taak met openbaar gezag bekleed is. Zodoende voldeed de FMMU aan artikel 1:1 lid 1 onder b Awb. Impliciet volgde hieruit dat het CRvB de criteria van de Afdeling hanteert.

Recentelijk deed de CRvB wederom uitspraak over de hoedanigheid van de FMMU als b-orgaan waarbij wel expliciet de criteria van de Afdelingsuitspraak van 2014 worden gehanteerd:

Er is voldaan aan het inhoudelijke vereiste omdat de FMMU met de minister van VWS de ‘Dienstverleningsovereenkomst tot indicatiestelling van hoog persoonlijk kilometerbudget bovenregionaal vervoer voor mensen met een mobiliteitsbeperking’ heeft gesloten, op basis waarvan de FMMU met ingang van 1 december 2014 de bevoegdheid heeft om te beslissen op een aanvraag om toekenning van het recht op een hoog pkb. In de overeenkomst is opgenomen dat de minister aanwijzingen kan geven met betrekking tot de wijze waarop de FMMU aan de boordelingscriteria invulling geeft bij zijn onderzoek, welke aanwijzingen de FMMU steeds moet opvolgen;
Er is voldaan aan het financiële vereiste omdat degene die gebruik maakt van een Valys-pas een financieel voordeel geniet die geheel ten laste komt van de rijksbegroting.

Hieruit kunnen we concluderen dat de Afdeling en het CRvB dezelfde maatstaf hanteren om te bepalen of er sprake is van een b-orgaan, wat meer handvatten geeft voor de praktijk.