Illegaal vuurwerk in de kelder: bestuurlijke boete knalt uit elkaar door una via-beginsel
Wanneer een overtreding zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk kan worden gesanctioneerd, dwingt de wet de overheid tot het maken van een keuze. De praktijk leert dat die afstemming tussen bestuursorgaan en openbaar ministerie niet altijd vlekkeloos verloopt. In haar uitspraak van 25 augustus 2026 (ECLI:NL:RBDHA:2026:29425) oordeelt de Rechtbank Den Haag dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (“het college”) niet bevoegd was een bestuurlijke boete op te leggen voor de opslag van illegaal vuurwerk, omdat het college de gedraging niet eerst aan de officier van justitie had voorgelegd. Het college handelde daarmee in strijd met het una via-beginsel, zoals neergelegd in artikel 5:44 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het una via-beginsel
Hoe zit het ook alweer met het ne bis in idem- en una via-beginsel? Artikel 5:43 Awb codificeert het ne bis in idem-beginsel voor bestuurlijke boetes: een overtreder mag niet tweemaal worden bestraft voor dezelfde overtreding. Artikel 5:44 Awb regelt daarnaast de verhouding tussen bestuurlijke boeten en strafrechtelijke sancties. Volgens het eerste lid van dit artikel mag een bestuursorgaan geen bestuurlijke boete opleggen indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafbeschikking is uitgevaardigd of het onderzoek ter terechtzitting is begonnen. Indien de gedraging tevens een strafbaar feit is, moet het bestuursorgaan deze op grond van het tweede lid aan de officier van justitie voorleggen. Het bestuursorgaan mag vervolgens slechts een bestuurlijke boete opleggen indien de officier van justitie mededeelt af te zien van strafvervolging, of het bestuursorgaan niet binnen dertien weken een reactie van de officier van justitie heeft ontvangen (artikel 5:44, derde lid, Awb).
Binnen het strafrecht is het ne bis in idem-beginsel neergelegd in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht (Sr). De vaste rechtspraak van de Hoge Raad over dit artikel is van overeenkomstige toepassing op de uitleg van het begrip “dezelfde gedraging” in artikel 5:44 Awb. Bij die toetsing vormt de juridische aard van de feiten in de eerste plaats een relevante vergelijkingsfactor. Gekeken wordt naar de rechtsgoederen ter bescherming waarvan de onderscheidene delictsomschrijvingen strekken en naar de strafmaxima die op de onderscheiden feiten zijn gesteld. Daarnaast is van belang of de gedragingen van de overtreder feitelijk nauw samenhangen, zowel wat betreft de aard en de kennelijke strekking van de gedragingen als wat betreft de tijd waarop, de plaats waar en de omstandigheden waaronder zij zijn verricht (HR 1 februari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BM9102; ABRvS 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1106).
Wat speelde er in onderhavige zaak?
Op 11 december 2024 trof de politie naar schatting 80 à 100 kilogram illegaal vuurwerk aan in de kelderbox van eisers. Op 25 februari 2025 legde het college eiser daarvoor een bestuurlijke boete van € 8.000,- op wegens overtreding van artikel 6.4 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), de zorgplicht voor het brandveilig gebruik van bouwwerken. Het college bleef bij dit besluit in de beslissing op bezwaar van 12 september 2025. Tien dagen later, op 22 september 2025, vaardigde de officier van justitie aan eiser een strafbeschikking uit: een geldboete van € 480,- wegens het voorhanden hebben van professioneel vuurwerk bestemd voor particulier gebruik, een overtreding van artikel 1.2.2, eerste lid, van het Vuurwerkbesluit.
Standpunt van het college
Het college stelde zich op het standpunt dat de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke gedragingen niet dusdanig overeenkwamen dat sprake was van dubbele bestraffing. Daartoe voerde het college aan dat sprake was van verschillende normstellingen met verschillende strafmaxima, die bovendien verschillende doelen beoogden te beschermen.
Oordeel van de rechtbank
De rechtbank beoordeelt de bevoegdheid van het college ambtshalve, omdat artikel 5:44 Awb een bepaling van openbare orde betreft. In feitelijke zin is het oordeel helder: de bestuurlijke boete en de strafbeschikking hebben betrekking op dezelfde feitelijke gedraging, namelijk het opslaan van illegaal vuurwerk in de kelderbox op 11 december 2024. Aan beide sancties lag dezelfde politierapportage van 13 januari 2025 ten grondslag. De rechtbank volgt het college niet in haar verweer dat in juridische zin sprake is van een ander feit. De beschermde rechtsgoederen van artikel 6.4 Bbl (brandveilig gebruik van bouwwerken) en artikel 1.2.2 Vuurwerkbesluit (bescherming tegen effecten van opslag van vuurwerk) komen in belangrijke mate overeen: beide bepalingen beogen de gezondheid en veiligheid van personen en de omgeving tegen brandgevaar te beschermen. Voorts zijn de wettelijke strafmaxima gelijk: zowel de bestuurlijke boete op grond van artikel 18.12, eerste en derde lid, van de Omgevingswet als de geldboete op grond van artikel 6, eerste lid, onder 4°, van de Wet op de economische delicten bedragen ten hoogste het bedrag van de vierde boetecategorie. Kortom, zowel de overtreden gedragsnormen (het Bbl en het Vuurwerkbesluit) als de daaraan gekoppelde sanctienormen (de Omgevingswet en de WED) komen in voldoende mate overeen, zodat de rechtbank concludeert dat sprake is van dezelfde gedraging in de zin van artikel 5:44 Awb.
De rechtbank overweegt vervolgens dat de strafbeschikking weliswaar ná de beslissing op bezwaar is uitgevaardigd, zodat het eerste lid van artikel 5:44 Awb op zichzelf niet in de weg stond aan de boeteoplegging. Het tweede en derde lid van dat artikel stonden daar echter wél aan in de weg. De opslag van illegaal vuurwerk is immers tevens een strafbaar feit, zodat het college de gedraging ingevolge het tweede lid aan de officier van justitie had moeten voorleggen. Het college heeft dit nagelaten. De officier van justitie heeft evenmin medegedeeld af te zien van strafvervolging. De rechtbank concludeert dat het college niet bevoegd was de bestuurlijke boete op te leggen en verklaart het beroep gegrond.
Conclusie
Voor de praktijk is het belang van deze uitspraak evident. Het college legde een bestuurlijke boete op van € 8.000,-, terwijl de strafbeschikking van de officier van justitie voor dezelfde gedraging € 480,- bedroeg. Door de schending van artikel 5:44 Awb hoeft eiser de bestuurlijke boete niet te betalen en komt hij er uiteindelijk met enkel die aanzienlijk lagere strafrechtelijke boete vanaf. Bestuursorganen die punitief willen handhaven bij gedragingen die ook strafrechtelijk vervolgbaar zijn, moeten de afstemming met het openbaar ministerie niet als formaliteit beschouwen: het is een bevoegdheidsvoorwaarde. Tegelijkertijd laat deze zaak zien dat het ook voor belanghebbenden loont om de wettelijke waarborgen rondom het una via-beginsel scherp in het vizier te houden. Zowel bestuursorganen als belanghebbenden doen er goed aan de procedurele vereisten van artikel 5:44 Awb te allen tijde te blijven bewaken.