Afzonderlijk horen van het bestuursorgaan in bezwaar: hoor en wederhoor duldt geen stilzwijgende uitzonderingen
Het beginsel van hoor en wederhoor is een van de pijlers waarop (de bezwaarfase in) het bestuursrecht rust. Belanghebbenden moeten van elkaars standpunten op de hoogte zijn en daarop kunnen reageren. De praktijk leert dat dit beginsel soms onder druk komt te staan, met name in zaken waarbij staatsgeheimen of gerubriceerde informatie een rol spelen. De vraag is dan ook of een bezwaaradviescommissie het bestuursorgaan in dergelijke gevallen buiten aanwezigheid van de bezwaarmaker mag horen, en zo ja, onder welke voorwaarden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft hierover op 11 maart 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:1386) een belangwekkend oordeel geveld.
Hoor en wederhoor in bezwaar: wat schrijft de Awb voor?
Indien een bezwaaradviescommissie is ingesteld, is artikel 7:13 van de Awb van toepassing. Volgens artikel 7:13, vijfde lid, van de Awb wordt een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan voor de hoorzitting uitgenodigd en in de gelegenheid gesteld een toelichting op het standpunt van het bestuursorgaan te geven. Artikel 7:6 van de Awb regelt het horen van belanghebbenden door of namens het bestuursorgaan. Het eerste en tweede lid van dit artikel verwoorden het uitgangspunt dat belanghebbenden in elkaars aanwezigheid worden gehoord, maar voorzien in twee uitzonderingen: indien aannemelijk is dat gezamenlijk horen een zorgvuldige behandeling zal belemmeren, of indien tijdens het horen feiten of omstandigheden bekend zullen worden waarvan geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Wanneer belanghebbenden afzonderlijk zijn gehoord, worden zij in beginsel op de hoogte gesteld van hetgeen buiten hun aanwezigheid is verhandeld (artikel 7:6, derde lid, Awb), tenzij ook daarvoor gewichtige redenen bestaan (artikel 7:6, vierde lid, Awb). Artikel 7:7 van de Awb schrijft voor dat van het horen een verslag wordt gemaakt. Voor de invulling van het begrip ‘gewichtige redenen’ biedt artikel 7:4, zevende lid, van de Awb aanvullend kader: gewichtige redenen zijn in ieder geval níet aanwezig voor zover de Wet open overheid een verplichting tot openbaarmaking met zich brengt.
Afzonderlijk horen bij staatsgeheimen: de feiten van de zaak
In de zaak betrof het een verzoek om inzage in het Handboek Inlichtingen voor de analist van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de MIVD). Appellant wilde het Handboek raadplegen voor een artikel dat hij schreef over inlichtingenverzameling en -analyse. De minister van Defensie (hierna: de minister) had delen van het Handboek vrijgegeven, maar weigerde andere delen vrij te geven op grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017. Appellant maakte bezwaar. De Commissie advisering bezwaarschriften Defensie hield op 2 september 2020 een hoorzitting, waarbij appellant, zijn gemachtigde en vertegenwoordigers van de minister aanwezig waren. Naast deze gezamenlijke hoorzitting spraken de voorzitter en de secretaris van de bezwaarcommissie echter ook afzonderlijk, buiten aanwezigheid van appellant en zijn gemachtigde, met de gemachtigde van de minister over de geweigerde delen van het Handboek. Van dit afzonderlijke horen is geen verslag gemaakt en appellant is niet geïnformeerd over hetgeen daarin is besproken.
Appellant stelde dat de Awb geen ruimte biedt voor een externe commissie om het bestuursorgaan te horen zonder dat de bezwaarmaker van het besprokene kennis kan nemen. Voorts voerde hij aan dat het achterwege laten van een verslag in strijd is met artikel 7:7 van de Awb en dat hij daardoor in zijn procespositie is geschaad.
Oordeel Raad van State: afzonderlijk horen mag, maar niet zonder motivering
De Afdeling stelt voorop dat aan het uitgangspunt van gezamenlijk horen het beginsel van hoor en wederhoor ten grondslag ligt. Dat beginsel brengt mee dat partijen van elkaars standpunten op de hoogte moeten zijn en daarop moeten kunnen reageren. Artikel 7:13 van de Awb bevat geen aparte uitzonderingen op dit uitgangspunt, maar de Afdeling oordeelt dat een redelijke wetsuitleg met zich brengt dat voor het maken van een uitzondering aansluiting kan worden gezocht bij de in artikel 7:6, tweede lid, van de Awb genoemde omstandigheden. Het kan immers in de bezwaarfase wenselijk zijn dat de bezwaarcommissie het bestuursorgaan kritisch kan bevragen over documenten met gerubriceerde informatie die niet aan de bezwaarmaker bekend mag worden. De rol van de bestuurlijke fase en de verplichting van artikel 3:2 van de Awb (zorgvuldigheidsbeginsel) om de relevante feiten en belangen zorgvuldig te verzamelen, kunnen anders in het gedrang komen, hetgeen ook voor de bezwaarmaker nadelig zou zijn.
Anders dan de rechtbank oordeelt de Afdeling echter dat de minister met zijn enkele mededeling dat de bezwaarcommissie nadere informatie wilde over staatsgeheime delen van het Handboek, onvoldoende het karakter van de gewichtige redenen heeft toegelicht. Daarmee is de grond voor het afzonderlijk horen niet deugdelijk gemotiveerd. Bovendien is appellant niet op de hoogte gesteld van hetgeen buiten zijn aanwezigheid is besproken en heeft de minister ook dat nalaten niet adequaat gemotiveerd. Ten slotte, en dit weegt zwaar, is in strijd met artikel 7:7 van de Awb geen verslag gemaakt van het afzonderlijke horen, zodat dit ook niet (eventueel onder beperkte kennisneming) aan de rechter kon worden overgelegd.
De Afdeling concludeert dat de bezwaarprocedure onzorgvuldig en in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor is voorbereid. Dit gebrek kan niet worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De Afdeling sluit hierbij aan bij de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 januari 2004 (ECLI:NL:CRVB:2004:AO2004). De besluiten op bezwaar van 13 november 2020 en 1 juni 2022 worden om die reden vernietigd en de minister moet de bezwaarprocedure opnieuw doorlopen.
Ten slotte geeft de Afdeling een terugkoppeling aan de wetgever: het is aan de wetgever om te overwegen of voor het afzonderlijk horen van een bestuursorgaan een expliciete wettelijke regeling moet worden opgenomen, desgewenst met aanvullende waarborgen voor de bezwaarmaker.
Praktijklessen: wanneer mag een bezwaarcommissie het bestuursorgaan afzonderlijk horen?
Voor de praktijk zijn drie lessen te trekken. Ten eerste: indien een bezwaarcommissie het bestuursorgaan afzonderlijk wil horen, moeten de gewichtige redenen daarvoor concreet en kenbaar worden onderbouwd; een algemene verwijzing naar de aanwezigheid van staatsgeheimen volstaat niet. Ten tweede: de bezwaarmaker moet in beginsel worden geïnformeerd over hetgeen buiten zijn aanwezigheid is besproken, en ook voor het achterwege laten daarvan is een deugdelijke motivering vereist die meer inhoudt dan een blote verwijzing naar geheimhouding. Ten derde: artikel 7:7 van de Awb schrijft dwingend voor dat van het horen een verslag wordt gemaakt; dit geldt ook voor het afzonderlijke deel van de hoorzitting, zodat de rechter het besprokene eventueel onder beperkte kennisneming kan meewegen.
De uitspraak maakt duidelijk dat het ontbreken van een verslag in dit geval de doorslaggevende factor voor vernietiging was en dat een dergelijk gebrek zich niet eenvoudig laat repareren via artikel 6:22 van de Awb. Bezwaarcommissies doen er dan ook verstandig aan om hun werkwijze bij het afzonderlijk horen procesmatig zorgvuldig te borgen, ook en juist wanneer gevoelige informatie aan de orde is. De wetgever wordt door de Afdeling voorts uitgenodigd om te bezien of een expliciete wettelijke regeling voor het afzonderlijk horen van een bestuursorgaan wenselijk is. Tot die tijd geldt: houd de procedurele waarborgen van de Awb nauwgezet in de gaten, want een schending daarvan laat zich niet eenvoudig helen.