Stichting Tijdelijk Noodfonds Energie neemt geen besluiten in de zin van de Awb: bestuursrechter niet bevoegd
Bestuursorganen nemen besluiten die appellabel zijn bij de bestuursrechter, tot zover het bestuursrecht in een notendop. Maar hoe zit dat wanneer een particuliere stichting namens de overheid financiële hulp verstrekt? Kwalificeert een dergelijke handeling ook als besluit van een bestuursorgaan waartegen bezwaar gemaakt kan worden? De recente uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 december 2025 (ECLI:NL:RBGEL:2025:10366) over de Stichting Tijdelijk Noodfonds Energie (hierna: de stichting) biedt een verduidelijking over de kwalificatie van privaatrechtelijke organen als bestuursorgaan bij de verstrekking van financiële steun. De rechtbank oordeelde dat de stichting géén bestuursorgaan is, omdat niet voldaan is aan het zogenoemde inhoudelijke vereiste.
Eerder schreven wij een blog over wanneer er nou sprake is van een b-orgaan in de zin van de Awb en schreven wij een blog over subsidieverstrekking door b-organen. Deze uitspraak biedt daarop een mooie aanvulling.
Hoe zit het ook alweer met b-organen?
In het Nederlands bestuursrecht mogen alleen besluiten van bestuursorganen worden bestreden via bezwaar en beroep (bij de bestuursrechter) (artikel 1:3 Awb). Onder een bestuursorgaan wordt ex artikel 1:1 lid 1 Awb verstaan:
• ‘a-orgaan’: een orgaan van een rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld, of
• ‘b-orgaan’: een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Voor privaatrechtelijke entiteiten is toetsing aan het ‘b-orgaan’ criterium doorslaggevend. Hiervoor dient de stichting met openbaar gezag zijn bekleed. Het is daarvoor bepalend of zij een publiekrechtelijke bevoegdheid is toegekend tot het eenzijdig bepalen van een rechtspositie van andere rechtssubjecten. Dit kan in beginsel enkel bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Dat is in het geval van de stichting niet aan de orde. Een uitzondering op deze regel geldt wanneer organen geldelijke uitkeringen aan derden verstrekken, zoals in dit geval de tegemoetkoming aan energiekosten. In een dergelijk geval kan het privaatrechtelijk orgaan toch kwalificeren als bestuursorgaan. Hiervoor zijn volgens rechtspraak twee cumulatieve eisen doorslaggevend:
- Financieel vereiste: Wordt het fonds overwegend (ten minste twee derden) gefinancierd door één of meerdere a-organen?
- Inhoudelijk vereiste: Worden de normen voor toekenning in doorslaggevende mate bepaald door één of meerdere a-organen en niet door de betrokken private partij zelf?
Wat speelde er in deze zaak?
Eiser had een verzoek ingediend bij de Stichting Tijdelijk Noodfonds Energie voor financiële steun. De stichting wees deze aanvraag af, waarna eiser bezwaar maakte en uiteindelijk beroepshalve naar de bestuursrechter stapte. De stichting stelde zich op het standpunt dat zij geen bestuursorgaan was. De rechtbank diende dan ook primair te beoordelen óf de stichting kon worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van de Awb.
Uit de feiten bleek dat het fonds voor meer dan twee derde wordt gefinancierd door de overheid. Aan het financiële criterium was dus voldaan. De inhoudelijke criteria (zoals de doelgroep bepaling en de toekenningsnormen) zijn grotendeels ontworpen door de stichting en vervolgens samen met het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW) afgestemd. De minister heeft daar invloed op gehad, maar geen doorslaggevende of eenzijdige zeggenschap. De minister heeft de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van de uitkeringen niet eenzijdig aan de betrokken energiebedrijven opgelegd. De stichting behield bovendien ruimte om in individuele gevallen van de regels af te wijken.
Hiermee was volgens de rechtbank geen sprake van het in beslissende mate bepalend zijn van de inhoudelijke criteria door de overheid.
Oordeel van de rechtbank
De rechtbank concludeerde dat de stichting geen bestuursorgaan is, omdat zij niet aan het tweede, inhoudelijke, vereiste voldeed. De minister van SZW was wel betrokken, maar heeft de beoordelingsruimte niet in overwegende mate beperkt of de inhoudelijke criteria eenzijdig opgelegd. Juist het behouden van eigen afwegingsruimte bij het toepassen of afwijken van de subsidieregels, maakt dat de stichting niet enkel als doorgeefluik van publieke middelen fungeerde. Daarom had de stichting geen Awb-besluiten genomen, waardoor bezwaar en beroep bij de bestuursrechter niet mogelijk waren.
Het beroep werd om deze reden niet-ontvankelijk verklaard. Eiser zal nu zijn eventuele aanspraken bij de burgerlijke rechter moeten afdwingen.
Reflectie en belang voor de praktijk
Deze uitspraak markeert de scherpe grens tussen publieke verantwoordelijkheid en private uitvoering, waarbij de voorwaarde is bevestigd dat de overheid niet alleen financieel maar ook inhoudelijk doorslaggevend moet zijn voor toepasselijkheid van het bestuursrecht. Alleen wanneer zowel de financiering als de inhoudelijke lijn door de overheid worden bepaald, kan het bestuursrechtelijke kader gelden. In alle andere gevallen is de civiele rechter de bevoegde instantie. Dit is relevant voor iedereen die een beroep doet op stichtingen of fondsen met overheidsgeld: de route naar de rechter hangt af van de financiering, de feitelijke zeggenschap en de uiteindelijke beslissingsmacht over de inhoudelijke criteria.
De uitspraak onderstreept het belang van een zorgvuldige beoordeling van de feiten alvorens een bezwaar- of beroepsprocedure gestart dient te worden. Dit is én blijft te allen tijde relevant voor zowel aanvragers als uitvoerders.