Vertrouwensbeginsel verhindert handhaving: verwijdering fiets wegens onjuist verkeersbord onevenredig
Bestuursorganen zijn in beginsel gehouden om handhavend op te treden tegen overtredingen. De voorliggende uitspraak leert dat ook bij ogenschijnlijk eenvoudige zaken het vertrouwensbeginsel roet in het eten kan gooien. In haar uitspraak van 17 juni 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:3473) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat het college van burgemeester en wethouders van Breda (hierna: het college) ten onrechte een fiets heeft verwijderd op grond van een last onder bestuursdwang, omdat de eigenaar aan een ter plaatse geplaatst verkeersbord het gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat het stallingsverbod uit de APV voor die locatie niet gold. Hoewel de zaak in financiële zin bescheiden is (het gaat om bewaringskosten van € 25,00 en een doorgeknipte ketting) bevat zij een relevante les over de verhouding tussen de beginselplicht tot handhaving en het vertrouwensbeginsel.
De juridische context
Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb geldt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. In de Harderwijk-uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) heeft de Afdeling een beoordelingskader voor de evenredigheidstoets geformuleerd. Daarbij spelen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het besluit een rol. Of deze drie elementen (alle) aan bod komen, hangt af van de beroepsgronden en de omstandigheden van het geval.
Specifiek voor handhavingsbesluiten geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden (zie de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678). Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Een last onder bestuursdwang is een herstelsanctie, inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en de bevoegdheid van het bestuursorgaan om deze last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd (artikel 5:21 Awb). In dat geval kan het bestuursorgaan ook de kosten van de bestuursdwang op de overtreder verhalen.
Wat speelde er in deze zaak?
In de zaak betrof het een fiets die gestald stond tegen de buitenmuur van een appartementencomplex aan de Middellaan in Breda. Op grond van het Aanwijzingsbesluit Fietshandhaving Breda 2018 is het gehele gebied binnen de singels aangewezen als zone waarop het stallingsverbod van artikel 5:11 APV van toepassing is: het verbod om een fiets langer dan 28 dagen zonder wezenlijke tijdsonderbreking te parkeren binnen de daarvoor bestemde voorziening. Een toezichthouder had de fiets op 19 juli 2022 waargenomen en gemerkt met een tie-rip. Op 22 augustus 2022 stond de fiets met tie-rip er nog steeds. Het college legde diezelfde dag een last onder bestuursdwang op door middel van een label aan de fiets en voerde deze drie dagen later ten uitvoer door de fiets te verwijderen en op te slaan in het gemeentelijk depot. Appellant haalde zijn fiets op 30 augustus 2022 terug na betaling van € 25,00 aan bewaringskosten, waarbij ook een kostenbeschikking werd overhandigd.
Het college verklaarde de bezwaren ongegrond en de rechtbank Zeeland-West-Brabant verklaarde het beroep eveneens ongegrond. Appellant stelde hoger beroep in met het argument dat aan het begin van de Middellaan, op de kruising met de Nieuwe Prinsenkade, een bord stond met de aanduiding “Einde parkeerzone”, een afbeelding van een fiets en bromfiets en de tekst “APV art. 5:11”. Volgens appellant mocht hij hieraan ontlenen dat het stallingsverbod voor de Middellaan niet gold.
Oordeel van de Afdeling
De Afdeling stelt eerst vast dat het college in beginsel bevoegd was om handhavend op te treden. De Middellaan ligt binnen het door het Aanwijzingsbesluit aangewezen gebied en het college had door middel van de tie-rip-methode aannemelijk gemaakt dat de fiets langer dan 28 dagen op dezelfde plek stond geparkeerd.
Vervolgens komt de Afdeling echter tot het oordeel dat het college in dit geval had moeten afzien van handhaving. Het aan het begin van de Middellaan geplaatste verkeersbord wekte bij appellant het gerechtvaardigd vertrouwen dat de verbodsbepaling uit de APV niet gold voor de Middellaan en dat hij zijn fiets daar dus voor langere tijd mocht stallen. De Afdeling overweegt daarbij uitdrukkelijk dat het college niet van appellant kan verwachten dat hij het Aanwijzingsbesluit raadpleegt om te controleren of de informatie op het bord klopt. De verantwoordelijkheid voor de juiste en consistente informatievoorziening aan burgers ligt bij het college zelf.
In dat kader is relevant dat het college geen schriftelijke uiteenzetting had gegeven en niet op de zitting bij de Afdeling was verschenen. Er was dan ook niet gesteld of gebleken dat de nadelige gevolgen van de overtreding voor het algemeen belang of de belangen van derden zwaarder zouden wegen dan het belang van appellant bij de nakoming van de gewekte verwachtingen. Het handhavend optreden was daarmee onevenredig. Het college had de fiets ten onrechte verwijderd en de kosten ten onrechte op appellant verhaald. Het hoger beroep is gegrond verklaard, de besluiten zijn vernietigd respectievelijk herroepen en het college is veroordeeld tot terugbetaling van de € 25,00 plus een schattenderwijs begrote schadevergoeding van € 30,00 voor het doorgeknipte kettingslot.
Analyse
Deze uitspraak illustreert dat het vertrouwensbeginsel niet alleen kan worden ingeroepen bij mondelinge toezeggingen of schriftelijke mededelingen van ambtenaren, maar ook bij fysieke informatiedragers in de openbare ruimte zoals verkeersborden. Het door het college zelf geplaatste bord met de tekst “Einde parkeerzone” en de verwijzing naar artikel 5:11 APV is een actieve uiting van de overheid over de reikwijdte van haar eigen bevoegdheid. Dat deze uiting feitelijk onjuist was (de Middellaan valt wél binnen het aanwijzingsgebied) komt voor rekening van het bestuursorgaan. De burger mag de overheid op haar woord nemen; het is niet aan hem om de juistheid van een verkeersbord te verifiëren aan de hand van achterliggende regelgeving.
Daarnaast is de zaak een mooi voorbeeld van het gegeven dat het financiële belang van een geschil niets zegt over het juridische gewicht ervan. Het gaat om € 25,00 aan bewaringskosten en een doorgeknipte ketting van € 30,00. Toch reikt de zaak tot de Afdeling en levert zij een relevante toepassing op van de verhouding tussen de beginselplicht tot handhaving en het vertrouwensbeginsel bij foutieve overheidsinformatie. De praktijk leert dat het juist ook bij dit soort alledaagse besluiten van belang is dat bestuursorganen zorgvuldig opereren.
Conclusie
Een verkeersbord is geen vrijblijvend decorstuk; het is een uiting van de overheid waaraan burgers vertrouwen mogen ontlenen. Indien dat bord niet strookt met de werkelijke reikwijdte van een verbodsbepaling, kan het bestuursorgaan niet handhavend optreden zonder zich rekenschap te geven van het door hemzelf gewekte vertrouwen. Het financiële belang van een geschil doet daarbij niet ter zake: ook bij een bedrag van € 25,00 aan bewaringskosten gelden dezelfde normen en dezelfde toets. Voorwaarde is én blijft te allen tijde dat de belangenafweging op grond van de Harderwijk-maatstaf zorgvuldig wordt doorlopen. Ontbreken zwaarwegende tegenbelangen, dan zal het vertrouwensbeginsel prevaleren, ongeacht hoe bescheiden de zaak financieel bezien ook moge zijn.