Last onder dwangsom bij recidive naast strafrecht (gewoon) toegestaan
Gemeenten staan regelmatig voor de vraag welke instrumenten zij kunnen inzetten bij stelselmatige openbare ordeoverlast. Op 22 oktober 2025 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2025:5007) zich uitgelaten over de reikwijdte van de last onder dwangsom als herstelsanctie en de verhouding daarvan tot het strafrechtelijke sanctiestelsel, waarbij met name het ne bis in idem-beginsel en het criminal charge-criterium centraal stonden.
Wat speelde er?
De burgemeester van Deventer legde, na ontvangst van een uitvoerige bestuurlijke rapportage van de politie, een last onder dwangsom op aan een supporter die deel uitmaakte van een overlast gevende groep. De rapportage vermeldde diverse geweldsincidenten in korte tijd op verschillende (voor publiek toegankelijke) locaties tijdens wedstrijddagen. De betrokkene had inmiddels zes antecedenten, waarvan vijf in het afgelopen jaar. De burgemeester zag zich hierdoor genoodzaakt maatregelen te treffen om verdere ordeverstoring te voorkomen en nam het besluit een last onder dwangsom op te leggen van € 2.500,- per overtreding met een maximum van € 10.000,- op grond van de artikelen 125 en 174 Gemeentewet, afdeling 5.3.2 Awb en artikel 2:1 APV (verbod op ordeverstoring).
Het juridisch kader: herstelsanctie versus punitieve sanctie, criminal charge en ne bis in idem
Hoe zat het ook alweer met herstelsancties, punitieve sancties en het ne bis in idem beginsel? Het bestuursrecht kent verschillende typen sancties. Dit zijn in regel ofwel herstelsancties (gericht op herstel en/of voorkomen van een overtreding) ofwel punitieve sancties (gericht op het bestraffen). De last onder dwangsom is een herstelsanctie; de last wordt immers pas geïnd bij nieuwe overtredingen. Punitieve sancties zijn daarentegen (bestuurlijke) boetes en strafrechtelijke sancties die ook kunnen gelden voor hetzelfde feit. Daarbij is het ne bis in idem-beginsel het volgende relevant: niemand mag twee keer voor hetzelfde feit worden bestraft. De hamvraag is in dergelijke casussen: is de opgelegde sanctie feitelijk een “criminal charge” in de zin van artikel 6 EVRM, waarmee het straf(proces)recht van toepassing wordt en dus ook het ne bis in idem-beginsel?
Uit de Engel-criteria van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (het Engel-arrest van 8 juni 1976, ECLI:CE:EHCR:1976:0608JUDO000510071) volgt dat voor deze kwalificatie drie criteria gelden: (1) classificatie naar nationaal recht, (2) aard van de overtreding en doel van de sanctie, (3) zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat sprake is van een criminal charge. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2771, onder 7.1.
De standpunten van partijen
De appellant voerde aan dat de last onder dwangsom in wezen een “criminal charge” is. De burgemeester koppelt een sanctie aan het overtreden van de APV, parallel aan de strafrechter. De hoogte van de dwangsom zou bovendien hoger zijn dan de reguliere strafrechtelijke boete. Appellant stelde dat hij tweemaal voor hetzelfde feit werd gesanctioneerd (en daarmee een schending van het ne bis in idem principe teweeg brengt) en dat het bestuursrecht minder waarborgen biedt dan het strafrecht. Voorts zou de opgelegde dwangsom onevenredig hoog zijn terwijl, eveneens, geen einddatum was opgenomen.
Het verweer van de burgemeester kwam erop neer dat het doel van de maatregel vooral preventief/herstellend is (namelijk simpelweg het voorkomen van nieuwe overtredingen), dat de hoogte in verhouding is tot de zwaarte van de feiten, en dat het bestuursorgaan ruime beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen van de dwangsomhoogte. Het gelijktijdige bestaan van straf- en bestuursrechtelijke trajecten maakt de dwangsom volgens de burgemeester niet tot een criminal charge.
De uitspraak van de Afdeling
De Afdeling bevestigt dat de last onder dwangsom in de nationale context een herstelsanctie is en geen criminal charge. Het doel van de last onder dwangsom is in dit geval het voorkomen van een herhaling van de overtreding van artikel 2:1 van de APV. Met dit artikel wordt beoogd te voorkomen dat de openbare orde wordt verstoord. De last onder dwangsom is duidelijk niet strafrechtelijk van aard. Als appellant niet opnieuw de overtreding begaat, verbeurt hij immers geen dwangsom. De zwaarte van de last is in die zin beperkt. De dwangsom is ook niet zodanig hoog dat dit zou maken dat de last als een criminal charge moet worden aangemerkt (vgl. de Afdelingsuitspraken van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1361, en 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:400). Dat sprake kan zijn van optreden via zowel het straf- als bestuursrecht zoals appellant heeft gesteld, betekent niet dat de last onder dwangsom daardoor aangemerkt moet worden als een criminal charge. De last onder dwangsom is naar zijn aard immers gericht op het voorkomen van herhaling. Aangezien geen sprake is van een criminal charge, is het ne bis in idem-beginsel niet geschonden.
Ten aanzien van de evenredigheid onderkent de Afdeling de ruime beleidsvrijheid van de burgemeester. De hoogte van de dwangsom staat, gezien de ernst en recidive, in redelijke verhouding tot het doel. Een last onder dwangsom kent verder dankzij artikel 5:34 Awb een lichte begrenzing in de tijd (belasting vervalt na een jaar zonder overtreding), zodat ook die beroepsgrond niet slaagt.
Praktische betekenis voor de praktijk
Deze uitspraak maakt duidelijk dat gemeenten een last onder dwangsom mogen opleggen naast eventuele strafvervolging, mits de maatregel daadwerkelijk herstellend en niet punitief is ingericht. Dat geeft het bestuursorgaan ruimte doeltreffend op te kunnen treden tegen, in dit geval, structurele ordeverstoorders, zeker in situaties met recidive. Het oordeel van de Afdeling bevestigt de beleidsruimte bij het bepalen van de hoogte en het maximum van de dwangsom, maar vraagt wel dat deze altijd voldoende in verhouding staat tot het geschonden belang en het te bereiken doel. Het blijft altijd raadzaam voor bestuursorganen om de motivering van deze keuze en de proportionaliteit van de dwangsom zorgvuldig te onderbouwen en in het besluit procesmatig goed te borgen.