Burgerparticipatie: geen rustig bezit

De burgerparticipatie houdt de gemoederen de laatste jaren in beweging. Onvrede over de burgerparticipatie leidt zelfs tot veel conflicten. Om deze conflicten in bepaalde mate te vermijden, is in de toekomstige coördinatieregeling bij de Omgevingswet opgenomen dat in geval van grote, complexe projecten in de fysieke leefomgeving met een publiek belang, participatie van de burger vooraf onder de fase ‘verkenning’ is verplicht. Wij schreven hierover al eerder een blog. Zoals in deze eerdere blog beschreven, zou deze verplichte verkenningsfase weerstand van burgers bij grootschalige projecten (te denke valt aan de realisatie van windparken) kunnen verminderen. Een vraag over een dergelijke verkenningsfase vooraf, met verwijzingen naar de Omgevingswet, is onlangs beantwoord door de voorzieningenrechter in een civiele procedure. Onvrede over toepassing van de burgerparticipatie bij de realisatie van een windmolenpark in Friesland, mondde zo uit in een interessante uitspraak.

Waar ging het hier om? Kort gezegd was stichting ‘Hou Friesland mooi’ (hierna: ‘de Stichting’), welke als doel heeft ‘het behartigen van de rechten en belangen van omwonenden van windenergieprojecten’, ontevreden over de besluitvormingsprocedure van het college van Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten van Fryslân met betrekking tot de realisatie van het windpark Kop Afsluitdijk. Hierom vorderde de Stichting dat de Provincie zou worden verboden om een ontwerp van het provinciaal inpassingsplan, zoals deze thans was voorbereid, ter inzage te leggen. Deze vordering van de Stichting had als grondslag dat de Provincie onrechtmatig handelde door het ontwerp van het provinciaal inpassingsplan ter inzage te leggen voordat de Stichting de mogelijkheid heeft gehad om adequaat in de besluitvorming over het windpark te participeren.

De Stichting voerde aan dat de Provincie onvoldoende gelegenheid heeft gegeven voor vroegtijdige inspraak in de besluitvorming over het windpark, te weten in de fase waarin alle opties nog open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden. Hiervoor deed de Stichting onder andere een beroep op Europese richtlijnen. De belangrijkste richtlijn in dit kader is Richtlijn 2014/52/EU (hierna: ‘MER-richtlijn’): hierin is bepaald dat het betrokken publiek in een vroeg stadium reële inspraakmogelijkheden bij milieubesluitvormingsprocedures moet krijgen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) heeft eerder bepaald dat rechtstreeks beroep op de MER-richtlijn alleen mogelijk is, indien de richtlijn in de nationale wetgeving niet correct is geïmplementeerd of – in het concrete geval – de toepassing ervan niet daadwerkelijk is verzekerd. Hierbij overwoog de Afdeling dat de richtlijn in beginsel correct werd geïmplementeerd, onder meer door de mogelijkheid zienswijzen tegen een ontwerpplan in te dienen. De Stichting achtte echter dat deze overweging bijstelling verdiende. Hierbij deed deze in het bijzonder een beroep op de bedoeling van de wetgever bij de totstandkoming van de Omgevingswet. Met artikel 5.47 en verder bepaalde de wetgever namelijk dat voor complexe projecten met een publiek belang, een bijzondere procedure is ontwikkeld, die aanvangt met een verkenningsfase waarin burgerparticipatie kan plaatsvinden. Ook is in de Nota van toelichting op het ontwerp van het Omgevingsbesluit bepaald dat in, kort gezegd, deze verkennende fase het vooral gaat om meedenken over bijvoorbeeld alternatieven of de inhoud van een mogelijk besluit: dit is een andere toets dan wordt gedaan in de zienswijzeprocedure, waarbij eigenlijk niet meer zoveel ruimte is voor alternatieven. De voorzieningenrechter achtte dat het hierom moeilijk vol te houden is dat in alle gevallen de participatierechten van burgers voldoende zijn gewaarborgd door de mogelijkheden van de zienswijzeprocedure. Dit laat de mogelijkheid open dat de MER-richtlijn verlangt dat in deze gevallen de burgerparticipatie ook vóór de zienswijzeprocedure gestalte moet krijgen. Dit geldt met name wanneer mag worden verwacht dat in de zienswijzeprocedures niet alle opties meer open zijn en er in zoverre geen doeltreffende inspraak plaats zal vinden. Voorgaande kan erin resulteren dat de wettelijke mogelijkheden voor inspraak met de zienswijzeprocedure – de richtlijn-verplichtingen – niet voldoende zijn geïmplementeerd, of dat de volledige werking daarvan niet zijn verzekerd. Hierom kon een beroep op de MER-richtlijn gerechtvaardigd worden.

Uiteindelijk beslist de voorzieningenrechter in deze concrete zaak dat er genoeg ruimte is geweest voor inspraak voorafgaand aan de zienswijzeprocedure: zo zijn er voldoende brede discussies gevoerd over de Structuurvisie Fryslân Windstreek 2012 en hebben vertegenwoordigers van de windsector, natuur- en milieubelangen en bewoners in het kader van Fryslân foar de Wyn, in samenwerking met de Provincie gezocht naar mogelijkheden voor windenergie op het Friese land.

Ook al kwam de Stichting in dit geval als verliezer uit de bus, is het interessant om te bezien op welke manier een civiele rechter de uitleg die wordt gegeven aan een toekomstige bestuursrechtelijke wet, heeft betrokken in zijn beoordeling: kennelijk is langs deze weg in combinatie met de MER-richtlijn enige ruimte te vinden voor het afdwingen van burgerparticipatie bij vergelijkbare projecten. Of het erg kansrijk is, is maar de vraag. Het moge in ieder geval duidelijk zijn dat de nieuwe Omgevingswet, met de verplichte verkenningsfase bij grootschalige projecten met een publiek belang, meer ruimte voor burgerparticipatie biedt.