Fleur van Wijk, 29 maart 2024

‘Geheime’ stukken in het bestuursrecht – hoe gaat de rechter hiermee om?

‘Het recht op een eerlijk proces’ is een fundamenteel recht dat in meerdere internationaalrechtelijke kaders is verankerd (zie bijvoorbeeld artikel 6 EVRM en artikel 47 EU Grondrechtenhandvest). Hierin ligt onder andere besloten het recht om kennis te nemen van de stukken die bij de rechter zijn ingediend. Een uitzondering op dit recht vormt de mogelijkheid voor een procespartij om in het bestuursrecht stukken in te dienen bij de rechter, waarbij deze niet of beperkt mogen worden gedeeld met de andere procespartijen. In deze blog worden de procedure en criteria hiervoor op een rijtje gezet.

Artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 8:29 Awb bepaalt dat partijen, die verplicht zijn inlichtingen te geven of stukken te verstrekken, kunnen mededelen dat alleen de bestuursrechter hiervan kennis mag nemen. Zo’n mededeling moet aan aan de volgende voorwaarden voldoen:

Er moet sprake zijn van gewichtige redenen;
Voor bestuursorganen geldt dat die gewichtige redenen er in ieder geval niet zijn als zij op grond van de Wet open overheid (Woo) wel een verplichting hebben om de informatie te verstrekken.
Er moet toestemming zijn van andere partijen voordat de rechter die de zaak behandelt de geheime informatie in zijn beoordeling betrekt. Wordt deze toestemming geweigerd, dan moet de zaak worden verwezen naar aan andere kamer.

Procedure procesreglement bestuursrecht rechtbanken

De eisen die worden gesteld aan en de werkwijze van de rechtbank bij de indiening van ‘geheime’ stukken die alleen zijn bedoeld voor de bestuursrechter zijn neergelegd in het Procesreglement bestuursrecht, in het bijzonder in artikelen 2.8. Voor procespartijen die ‘geheime’ stukken met beperkte kennisneming door de bestuursrechter willen indienen, gelden kort gezegd de volgende voorschriften:

Motivering beperkte kennisneming in afzonderlijk stuk en ‘geheime’ stukken aanleveren op papier in gesloten envelop. Deze stukken bewaart de rechtbank doorgaans in een kluis;
Gaat het slechts om passages van stukken, dan moet er een (gelakte) versie worden verstrekt die wel mag worden doorgezonden aan de andere partijen;
Als zelfs ook de motivering in aanmerking zou moeten komen voor beperkte kennisneming (omdat anders bijvoorbeeld toch een deel van de ‘geheime informatie’ dreigt te worden prijsgegeven), dan moet ook dit door die partij worden toegelicht. Deze motivering moet dan apart in een gesloten envelop worden aangeleverd, maar ook een aparte versie van de motivering die wel mag worden doorgestuurd naar de andere partijen;
De andere partijen worden door de rechtbank in de gelegenheid gesteld om binnen twee te reageren op het verzoek tot beperkte kennisneming;
De rechter neemt binnen vier weken een beslissing over de beperkte kennisneming, hieruit moet duidelijk blijken welke rechter deze beslissing heeft genomen (let op: van belang voor vervolg voor de inhoudelijke behandeling);
Vindt de rechter de beperkte kennisneming niet gerechtvaardigd, dan stelt hij de partij die de stukken heeft ingediend in de gelegenheid om te beslissen of de stukken worden toegevoegd aan het procesdossier voor alle partijen of dat de stukken worden teruggestuurd naar die partij. Hierbij deelt de rechter wel mee dat hij hieraan de conclusies kan verbinden die hem geraden voorkomen, omdat het hier immers gaat om informatie die een partij verplicht is aan te leveren;
Vindt de rechter de beperkte kennisneming wel gerechtvaardigd, dan moeten de andere partijen toestemming geven voor het betrekken bij de beoordeling van deze stukken door de rechter die uiteindelijk de zaak inhoudelijk behandelt;
Geven de andere partijen toestemming, dan gaan de stukken in een apart mapje in het procesdossier: na inhoudelijke behandeling van het beroep moeten de stukken weer worden teruggestuurd;
Geven de andere partijen geen toestemming, dan moeten de stukken terug naar de partij die ze heeft ingediend. De rechter die de beslissing over de geheimhouding heeft genomen mag niet zelf de zaak inhoudelijk behandelen.

Hierbij nog even de kanttekening dat er in sommige procedures al gelijk wordt gehandeld alsof de beperkte kennisneming gerechtvaardigd is. Het gaat dan om bijvoorbeeld procedures op grond van de Woo, waarbij nu juist beperkte kennisneming of geheimhouding van bepaalde informatie de kern is van de inhoudelijke procedure (artikel 2.8, lid 6). Anders zou de rechtbank bij de beslissing over de beperkte kennisneming al in de fase vóór de behandeling ter zitting vooruitlopen op de uitkomst in die procedure.

Beoordelingscriteria

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in 2020 een overzichtsuitspraak (ECLI:NL:RVS:2020:1367) gedaan over de beoordelingscriteria. Het komt er in essentie op neer dat er een belangenafweging moet worden gemaakt tussen enerzijds het zwaarwegende ‘belang dat partijen gelijkelijk beschikken over de voor het (hoger) beroep relevante informatie’ en anderzijds het algemeen belang dan wel het belang van andere partijen/derden als die bij kennisneming door een partij onevenredig worden geschaad. Hierbij wordt zwaar gehecht aan de procespositie van partijen. De bestuursrechter moet beoordelen of de partij aan wie kennisneming wordt onthouden wezenlijk in zijn procesvoering wordt belemmerd.

Er worden door de Afdeling hoge eisen gesteld aan de motivering van zo’n verzoek. Duidelijk moet worden uitgelegd wat de gewichtige redenen voor beperkte kennisneming zijn en waarom deze zwaarder dienen te wegen dan het belang van de andere (proces)partijen, die dus door de beperkte kennisneming mogelijk op achterstand komen te in de procedure. Een enkele verwijzing naar andere wetgeving waarin geheimhouding wordt voorgeschreven is onvoldoende (denk aan de Wet politiegegevens en de Wet Bibob). Ook moet duidelijk worden gemaakt waarom het belang dat door die wet wordt bescherming zwaarder weegt (zie bijvoorbeeld ook de uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:131). Verder wordt bij bijvoorbeeld persoonsgegevens, zoals namen, niet altijd geoordeeld dat beperkte kennisneming gerechtvaardigd is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van
24 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:821).

Duidelijk moge zijn dat het recht van partijen op informatie die van belang kan zijn voor de uitkomst van een bestuursrechtelijke procedure zwaarwegend is en dat een uitzondering hierop niet zomaar wordt gehonoreerd. Dit werd ook onderstreept in een recente uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1239). Het verzoek van het bestuursorgaan was hier in het geheel niet gemotiveerd, ook niet na een verzoek hiertoe van de Afdeling. De Afdeling overweegt dat zij dus nu ‘niet weet welke belangen er voor het college zijn. Zij gaat er daarom vanuit dat er geen belangen zijn van de kant van het college. In dat geval weegt het belang dat [appellant] kennisneemt van het stuk zwaarder’. Het niet voldoen aan de wettelijke vereisten wordt hier dus (logischerwijs) afgestraft met het een afwijzing van het verzoek.

Vragen over uw procedure bij de bestuursrechter? Neem vooral contact op!