De Afdeling doet uitspraak over evidentiecriterium

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 6 september 2023 een principiële uitspraak gedaan over de toepassing van het evidentiecriterium bij de toetsing van bestemmingsplanregels (ECLI:NL:RVS:2023:3380) in gerechtelijke procedures over vergunningen die daarop zijn gebaseerd. Deze uitspraak is het vervolg op de conclusie van A-G Nijmeijer van 5 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1367). In een eerdere blog zijn wij al ingegaan op deze conclusie.

In deze zaak ging het om een hoger beroep tegen een uitspraak van de rechtbank Den Haag over een omgevingsvergunning ten behoeve van een woontoren, waarbij onder andere de hoogte van deze toren ter discussie was gesteld. De rechtbank had uitspraak gedaan over onder andere de vraag of de regels uit het bestemmingsplan waaraan het college bij de verlening van de omgevingsvergunning had getoetst al dan niet onverbindend waren. De rechtbank oordeelde verschillend over de planregels, die dynamische verwijzingen bevatten naar beleidsregels. Vergunninghouder, het college van burgemeester en wethouder en de oorspronkelijk bezwaarmaker gingen hiertegen in hoger beroep.

Het evidentiecriterium

In deze zaak staat de toepassing van het evidentiecriterium centraal. Bij een gerechtelijke procedure waarbij een (aanvraag) omgevingsvergunning centraal staat, is het bij uitzondering mogelijk om ook de bestemmingsplanregels waaraan de vergunning is getoetst ter discussie te stellen, ook al stond er tegen het bestemmingsplan zelf een afzonderlijke beroepsprocedure open en is de vergunning zelf het onderwerp van het geding. De toetsing van de bestemmingsplanregels gaat in de beroepsprocedure over een (omgevingsvergunning) alleen niet zo ver dat dezelfde toetsingsmaatstaf mag worden gehanteerd als in de beroepsprocedure over het bestemmingsplan zelf. In dat geval kan de bestemmingsplanregeling zelf alleen onverbindend worden geacht of buiten toepassing gelaten als de regel uit het bestemmingsplan evident in strijd is met een hogere regeling. Van evidentie is onder meer sprake als ‘die hogere regeling zo concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent’ (zie r.o. 6.3 van de uitspraak van 6 september 2023). Het evidentiecriterium wordt toegepast bij de toetsing van bestemmingsplanregels met open normen waarin bijvoorbeeld wordt verwezen naar beleidsregels via een zogenaamde dynamische verwijzing. In hoeverre verdraagt zich dit nog met de rechtszekerheid?

Conclusie A-G Nijmeijer

De Afdeling had onder andere ten behoeve van de rechtsontwikkeling de vraag neergelegd of er vooral met het oog op de Omgevingswet aanleiding bestaat om het evidentiecriterium los te laten bij exceptieve toetsing van bestemmingsplanregels met een open norm en hoe dan het toetsingskader zou moeten luiden. De A-G oordeelde kort gezegd dat het evidentiecriterium op zich niet hoeft te worden losgelaten bij de exceptieve toetsing van een planregel die een dynamische verwijzing bevat naar planologische beleidsregels als er ‘feitelijke ontwikkelingen zijn na de vaststelling van het plan die een gevolg zijn van de globaliteit van de planregels’. Er kunnen echter omstandigheden zijn die maken dat het evidentiecriterium niet langer moet worden toegepast, namelijk als de beleidsregel waarnaar wordt verwezen pas na de vaststelling van het bestemmingsplan bekend is gemaakt of na de vaststelling van bestemmingsplan is gewijzigd, omdat deze beleidsregel niet kan zijn meegenomen in de beroepsprocedure over het bestemmingsplan zelf.

Oordeel Afdeling

De Afdeling gaat in de uitspraak alleen in op de passages uit de conclusie die van belang zijn voor deze zaak en neemt hierbij over de conclusie dat het evidentiecriterium van toepassing blijft bij de toetsing van open normen in het bestemmingsplan. De Afdeling bestuursrechtspraak volgt de A-G niet in het standpunt dat er voor beleidsregels die na de vaststelling van het bestemmingsplan zijn vastgesteld of gewijzigd van het evidentiecriterium moet worden afgeweken. De rechtmatigheid van de open norm in een bestemmingsplan moet volgens de Afdeling niet afhangen van de wijze van invulling daarvan in een beleidsregel, maar de ‘globaliteit’ van de planregel moet op zichzelf worden beoordeeld. De Afdeling hecht er verder belang aan dat de beleidsregel waarnaar in het bestemmingsplan wordt verwezen ook nog apart exceptief kan worden getoetst als deze is toegepast bij het besluit dat bij de bestuursrechter wordt aangevochten. Concreet betekende dat in deze zaak dat de Afdeling bestuursrechtspraak vraag of de hiervoor genoemde bestemmingsplanregels onverbindend waren beoordeelde aan de hand van het evidentiecriterium, zoals ook daarvoor gebruikelijk was. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank.

Vragen?