Raad van State: beperkende bestemmingsplanregels over kamerverhuur/logies en Dienstenrichtlijn

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft onlangs twee belangrijke uitspraken gedaan over toepassing van de Dienstenrichtlijn bij bestemmingsplanregels die bedrijfsmatige kamerverhuur en logies beperken. Deze uitspraken zijn onder meer van belang voor de huisvesting van arbeidsmigranten en seizoensmedewerkers.

De eerste uitspraak betreft een tussenuitspraak van de Afdeling van 26 juli 2023 (ECLI:NL:.RVS:2023:2854) waarin onder meer de vraag werd beantwoord of een beperking in het bestemmingsplan van het aantal bedden/personen bij bedrijfsmatige verhuur valt onder de werking van de Dienstenrichtlijn. In de tweede uitspraak van 2 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2834) laat de Afdeling zich uit over de toelaatbaarheid van uitdrukkelijk onderscheid in bestemmingsplanregels tussen toeristen en niet-toeristen en het uitsluiten van arbeidsmigranten/seizoensmedewerkers bij het aanbieden van logies op grond van de Dienstenrichtlijn.

Hieronder een korte bespreking van de uitspraken.

Bedrijfsmatige kamerverhuur valt onder werking Dienstenrichtlijn

Bij de tussenuitspraak van 26 juli 2023 stond het bestemmingsplan “Paraplubestemmingsplan Kamerverhuurbedrijf Aalsmeer” centraal, waarbij de exploitatie van een kamerverhuurbedrijf van 250 bedden en personen werd mogelijk gemaakt. Een hotel is het met deze beperking in aantal niet eens en voert onder ander aan dat deze beperking in strijd is met de Dienstenrichtlijn, omdat de noodzaak hiervan niet is aangetoond en deze beperking van de gebruiksmogelijkheden onevenredig is. De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat kamerverhuur op zich een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn, maar dat toepassing hieraan achterwege kan blijven, omdat het hier gaat om een voorschrift van ruimtelijke ordening en stedenbouw die de uitoefening van de dienst niet blokkeert en evenmin de mededinging beperkt.

De Afdeling volgt de gemeenteraad niet in het betoog. Volgens de Afdeling beroept de gemeenteraad zich tevergeefs op een uitzondering die voortvloeit uit overweging 9 uit de preambule. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het HvJEU van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44) kan worden afgeleid dat Dienstenrichtlijn niet ziet op eisen die op iedereen, zonder onderscheid tussen dienstverrichters en niet-dienstverrichters (particulieren), van toepassing zijn. Deze situatie doet zich volgens de Afdeling echter niet voor, omdat de beperking is gekoppeld aan de activiteit ‘kamerverhuurbedrijf’, waardoor de eis dus niet op gelijke wijze geldt voor particulieren als voor dienstverleners. Er dient dus wel degelijk te worden getoetst aan artikel 15 van de Dienstenrichtlijn, waaronder aan de voorwaarde dat de beperking evenredig moet zijn. De inhoudelijke motivering op het punt van de evenredigheid is volgens de Afdeling onvoldoende en dient te worden aangevuld.

Uitsluiten seizoensarbeiders en arbeidsmigranten geoorloofd?

De uitspraak van 2 augustus 2023 ging over een bestemmingsplan van de gemeenteraad van Heeze-Leende, te weten “Uitsluiten nieuwvestiging logies t.b.v. seizoensarbeiders en arbeidsmigranten”, waarbij huisvesting van arbeidsmigranten aan banden werd gelegd. In het bestemmingsplan was een verbodsbepaling opgenomen voor het aanbieden van logies aan niet-toeristen, waarbij arbeidsmigranten en seizoensarbeiders uitdrukkelijk werden uitgesloten. Appellant in deze zaak, een exploitant van een hotel, wees op het mogelijk discriminatoire karakter van de hiervoor geschetste ongelijke behandeling en strijd met de Dienstenrichtlijn.

De Afdeling geeft eerst een uitgebreide uiteenzetting van het kader waarbinnen de toelaatbaarheid van een bestemmingsplanregel met het oog op de Dienstenrichtlijn dient te worden beoordeeld. Vooropgesteld wordt dat eisen in de zin van de Dienstenrichtlijn die direct of indirect discrimineren in strijd zijn met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Het gaat hier om eisen die direct of indirect onderscheid maken naar nationaliteit, en voor vennootschappen, naar de plaats van hun statutaire zetel. Voor andere eisen die niet onder het aangehaalde discriminatieverbod vallen, geldt dat er sprake moet zijn van een dwingende reden van algemeen belang (noodzaak) en evenredigheid. Volgens de Afdeling kan een goede ruimtelijke ordening een dwingende reden opleveren, mits een bestuursorgaan afdoende motiveert waarom een maatregel noodzakelijk is en geschikt is om het na te streven doel te bereiken, niet verdergaat dan strikt noodzakelijk is om het doel te bereiken en het bereiken van het doel niet met minder ingrijpende maatregelen mogelijk is.

De Afdeling oordeelt ten eerste dat het discriminatieverbod van de Dienstenrichtlijn op zich niet wordt overtreden, omdat dit ziet op ongeoorloofd onderscheid tussen dienstverleners zelf; dit doet zich hier niet voor. Ten tweede acht de Afdeling een dwingende reden aanwezig in het stimuleren van het toerisme en het beschermen van het woon- en leefklimaat voor het maken van onderscheid in het toestaan van logies voor toeristen en niet-toeristen. Tot slot is de Afdeling van oordeel dat een onderscheid tussen toeristen en niet-toeristen nog wel de evenredigheidstoets doorstaat, maar niet de expliciete uitsluiting van arbeidsmigranten en seizoensarbeiders. Dit laatste gaat te ver en schiet de noodzaak voor het te dienen doel voorbij.

Kortom

Zodra bestemmingsplanregels eisen stellen aan het bedrijfsmatig aanbieden van kamerverhuur/logies moeten deze aan de vereisten voldoen van artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Hoewel het discriminatieverbod in dit artikel ziet op onderscheid tussen dienstverleners zelf kan het uitsluiten van arbeidsmigranten/seizoensarbeiders in het bestemmingsplan onder omstandigheden onevenredig zijn met het oog op het stimuleren van toerisme en de bescherming van het woon- en leefklimaat ter plaatse. Wij houden de ontwikkelingen nauwlettend in de gaten.

Vragen?