Lucia Tellegen, 23 januari 2023

Rijscholen zijn óók een dienst als bedoeld in de Dienstenrichtlijn

Het Europees Hof van Justitie heeft onlangs een interessante uitspraak gedaan over een Spaanse regeling voor bewustmakings- en bijscholingscursussen door rijscholen op het gebied van rijveiligheid met het oog op het terugkrijgen van rijbewijspunten. Op grond van een Spaanse wet moesten dit soort cursussen worden gegund door middel van een concessieovereenkomst voor openbare diensten. In de uitspraak (ECLI:EU:C:2023:32) komt de vraag aan bod of de Dienstenrichtlijn van toepassing is op deze concessie.

Concessie voor bewustmakings- en bijscholingscursussen

De overeenkomst waarop die aanbesteding betrekking had, was een concessieovereenkomst voor openbare diensten. De concessie betrof cursussen die bestuurders moesten volgen om rijbewijspunten terug te krijgen die zij als gevolg van verkeersovertredingen waren kwijtgeraakt. Met het oog op de aanbesteding werd het nationale grondgebied – uitgezonderd Catalonië en Baskenland – onderverdeeld in vijf zones, die overeenkwamen met de percelen van de aanbesteding. Aan het einde van de procedure zou de inschrijver waaraan een perceel van de opdracht werd gegund, de enige zijn die de betrokken bewustmakings- en bijscholingscursussen in de desbetreffende zone mocht geven.

Audica heeft de aanbesteding aangevochten. Het is onduidelijk of Audica een teleurgestelde inschrijver is, of zich vanuit een andere positie tegen de aanbesteding keert. Audica stelt in ieder geval dat de aanbesteding is strijd is met de vrijheid van dienstverrichting.

Dienstenrichtlijn van toepassing

Het Hof ziet zich voor de vraag gesteld of de Dienstenrichtlijn zich verzet tegen het gunnen van bewustmakings- en bijscholingscursussen door middel van een concessie voor openbare diensten. Deze vraag beantwoord het Hof bevestigend.

Op de eerste plaats stelt het Hof vast dat de beoogde concessieovereenkomst het de concessiehouder mogelijk maakt om de betrokken cursussen tegen vergoeding aan te bieden. Deze activiteit houdt bovendien verband met een duurzame infrastructuur van waaruit daadwerkelijk diensten worden verricht Dit betekent dat het aanbieden van dergelijke cursussen onder het begrip “dienst” valt.

Diensten op het gebied van vervoer zijn echter categorisch van de werking van de Dienstenrichtlijn uitgesloten. De bewustmakings- en bijscholingscursussen vallen evenwel niet onder het begrip “dienst op het gebied van vervoer“. Het hoofddoel van deze cursussen is namelijk niet gelegen in het vervoeren van mensen of goederen. Het hoofddoel is wel gelegen in leren hoe veilig en verantwoord kan worden gereden. Datzelfde geldt voor rijscholen in het algemeen. Rijscholen, verhuisbedrijven, autoverhuurders, begrafenisondernemingen of bedrijven voor luchtfotografie vallen vanwege dezelfde reden niet onder de uitsluiting.

Concessierichtlijn niet van toepassing

Vervolgens heeft het Hof zich gebogen over de vraag of de Concessierichtlijn van invloed is op de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn. In de laatstgenoemde richtlijn is namelijk bepaald dat artikelen 9 tot en met 13 niet van toepassing zijn op elementen die direct of indirect zijn geregeld bij andere Unierechtelijke instrumenten. Het Hof beantwoordt deze vraag ontkennend. Ten eerste omdat de concessie nog niet was aanbesteed op het moment dat de Concessierichtlijn in Spanje moest zijn omgezet. Ten tweede omdat de waarde van de concessie onder het drempelbedrag lijkt te liggen. De conclusie is dat de Concessierichtlijn in dit geval niet van toepassing is.

Aan evaluatie onderworpen eisen

De Spaanse regeling strekt ertoe vijf geografische zones op het gehele betrokken nationale grondgebied – Catalonië en Baskenland uitgezonderd – af te bakenen, waarop slechts één concessiehouder bevoegd is om bewustmakings- en bijscholingscursussen op het gebied van rijveiligheid met het oog op het terugkrijgen van rijbewijspunten aan te bieden. Zodra de betrokken opdracht is gegund, oefent de concessiehouder uitsluitende controle uit over de zone waarvoor hij houder is van de openbaredienstenconcessie. Geen enkele andere dienstverlener mag in die zone dergelijke diensten verrichten. Dit is zowel een kwalitatieve als territoriale beperking van de vrijheid van vestiging. Een dergelijke beperking van de vrijheid van vestiging is slechts toegestaan indien zij niet-discriminerend, noodzakelijk en evenredig is.

Uiteindelijk is dit ter beoordeling van een nationale rechter. Het Hof geeft wel enige aanwijzingen mee. Van belang is dat de Spaanse overheid met de regeling beoogt de verkeersveiligheid te verbeteren door de toegang tot opleidingscentra voor bestuurders die hun rijbewijspunten zijn verloren, te vergemakkelijken. Het Hof overweegt dat de regeling geschikt is om dit doel te bereiken. Evenwel meent het Hof dat er minder beperkende maatregelen bestaan om het doel te bereiken. Bijvoorbeeld door een stelsel van administratieve vergunningen. Het Hof gaat hier zelfs vanuit als de bewuste cursussen diensten van algemeen economisch belang zijn.

Vragen?