Is verhuur via Air-BnB een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn?
In februari 2019 schreef ik een blog over prejudiciële vragen die een Franse rechter heeft gesteld over de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn ten aanzien van het op onregelmatige basis, kortstondig en ook niet-beroepsmatig verhuren van een woning aan incidentele klanten (Air-BnB-achtige verhuur). In zijn arrest van 22 september 2020 heeft het Hof van Justitie van de EU hierover dan eindelijk duidelijkheid verschaft.
A-G Bobek: Dienstenrichtlijn van toepassing op kortstondige verhuur van woonruimte
In zijn conclusie van 2 april 2020 betoogde advocaat-generaal Bobek al dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de kortstondige verhuur van gemeubileerde woonruimte in de deeleconomie. De doelstelling van het bestrijden van een woningtekort voor langdurig verblijf kan een dwingende reden van algemeen belang vormen die een nationale vergunningsplicht rechtvaardigt. Dat mag echter niet neerkomen op een de facto onteigening of een verborgen waardevermindering.
Nationale en gemeentelijke bepalingen zijn onder de Dienstenrichtlijn toegestaan, mits zij voldoen aan de eisen van evenredigheid en non-discriminatie. A-G Bobek meent dat een vergunningstelsel een evenredige maatregel kan zijn, ook als de vergunningvoorwaarden zijn afgestemd op lokale omstandigheden. Bij aanvullende compensatieverplichtingen — zoals in het Franse stelsel, waarbij tegelijkertijd niet-woonruimte tot woonruimte moet worden verbouwd — plaatste hij wel vraagtekens.
Hof van Justitie EU volgt A-G: Dienstenrichtlijn van toepassing op kortstondige verhuur van woonruimte
In het arrest van 22 september overweegt het Hof in de eerste plaats de Dienstenrichtlijn van toepassing is op een regeling die betrekking heeft op de herhaalde, kortstondige, zowel beroepsmatige als niet-beroepsmatige verhuur tegen vergoeding van gemeubileerde woonruimte aan incidentele klanten die daar niet hun woonplaats kiezen. Dergelijke activiteiten zijn “diensten” die niet op enige wijze van de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn zijn uitgesloten. Daarvoor acht het Hof – in overeenstemming met eerdere rechtspraak – dat de regeling enkel ziet op personen die een bepaald soort verhuur aanbieden.
HvJ EU volgt A-G: kortstondige verhuur is een ‘dienst’ in de zin van de Dienstenrichtlijn
In het arrest van 22 september 2020 oordeelde het Hof dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op regelgeving betreffende de herhaalde, kortstondige, zowel beroepsmatige als niet-beroepsmatige verhuur tegen vergoeding van gemeubileerde woonruimte aan incidentele klanten die er niet hun woonplaats kiezen. Dergelijke activiteiten zijn “diensten” die niet zijn uitgesloten van de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn.
Een regeling die dergelijke verhuuractiviteiten aan een voorafgaande vergunning onderwerpt, kwalificeert als een “vergunningstelsel” in de zin van de Dienstenrichtlijn. Een dergelijk stelsel mag geen discriminerende werking hebben, moet worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang en het nagestreefde doel mag niet met een minder beperkende maatregel kunnen worden bereikt. De vergunningcriteria moeten bovendien gerechtvaardigd, evenredig, vooraf openbaar bekend gemaakt en duidelijk en ondubbelzinnig zijn.
Het Hof bevestigt dat het bestrijden van een woningtekort voor langdurige verhuur — ter verbetering van de toegang tot huisvesting en om krapte op de vastgoedmarkt aan te pakken — een dwingende reden van algemeen belang is. De betrokken nationale regeling achtte het Hof evenredig: zij beperkt zich tot een specifieke verhuuractiviteit, strekt zich niet uit tot de hoofdverblijfplaats van de verhuurder en voert een vergunningstelsel in met een beperkte geografische reikwijdte. Een minder beperkende maatregel — zoals een meldingssysteem met sancties achteraf — volstaat niet, omdat dit de snelle ontwikkeling die het woningtekort veroorzaakt niet onmiddellijk en doeltreffend kan afremmen.
Compensatieverplichting: in beginsel toelaatbaar
Opvallend is dat het Hof weinig bezwaar lijkt te hebben tegen het afhankelijk stellen van een vergunning van een compensatieverplichting — zoals de Franse eis om gelijktijdig niet-woonruimte tot woonruimte te verbouwen. Het Hof acht dit in beginsel een geschikt instrument om de woningnood te beperken en sociale diversiteit te bevorderen.
De nationale rechter moet echter nagaan of deze verplichting daadwerkelijk een oplossing biedt voor het vastgestelde woningtekort, is afgestemd op de lokale huurmarkt en verzoenbaar is met de betrokken verhuuractiviteit. Daarbij moet hij erop toezien dat de compensatieverplichting kan worden nagekomen via meerdere mechanismen met redelijke, transparante en toegankelijke marktvoorwaarden. Omdat een nationale rechter dit niet zelfstandig kan vaststellen, legt dit in de praktijk een verzwaarde motiveringsplicht op de betrokken gemeente.
In het verlengde van de compensatieverplichting rijst de vraag hoe de Dienstenrichtlijn zich verhoudt tot een beleidsmatige maximering van het aantal af te geven vergunningen. Aan schaarse vergunningen stelt de Dienstenrichtlijn aanvullende eisen op grond van artikel 11 en artikel 15. Waar het Hof een compensatieverplichting onder omstandigheden acceptabel acht, geldt dat een maximering van vergunningen de markt tijdelijk op slot zet — een verdergaande belemmering van het vrije verkeer van diensten.
In het kader van de evenredigheidstoets verdient een minder ingrijpend middel, zoals een compensatieverplichting, dan de voorkeur. Gemeenten die een maximum willen stellen aan het aantal te verlenen vergunningen, zullen dus moeten motiveren dat de nagestreefde doelen niet kunnen worden bereikt met zo’n minder ingrijpend instrument. Een ontwikkelaar kan aan een compensatieverplichting immers in ieder geval nog enig perspectief ontlenen.
Lees ook: advocaten gespecialiseerd in vastgoedrecht