Lucia Tellegen, 3 december 2019

Kamerverhuurbeleid en het leerstuk van schaarse vergunningen

De rechtbank Midden-Nederland heeft onlangs een interessante uitspraak (ECLI:NL:RBMNE:2019:5635) gedaan over de werking van het leerstuk van schaarse vergunningen en de Dienstenrichtlijn op kamerverhuurbeleid.

Wat was er aan de hand?

Een vastgoedbedrijf wenst vier woningen in Lelystad per kamer te verhuren aan arbeidsmigranten. Daarvoor heeft zij een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan nodig, omdat het bestemmingsplan bepaalt dat een woning uitsluitend bedoeld is voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Het college van burgemeester en wethouders van Lelystad heeft de aanvraag van het vastgoedbedrijf om zo’n vergunning geweigerd. Dat doet zij op basis van de beleidsregel ‘Kamerverhuur in Lelystad’. Daarin is onder meer een zogenoemde afstandsregel opgenomen. Deze houdt in dat de afstand van het kamerverhuurpand waarop een aanvraag betrekking heeft, minimaal 200 meter moet liggen van een ander kamerverhuurpand, een gesplitste woning of een pand waarvoor al een omgevingsvergunning ten behoeve van kamerverhuur of woningsplitsing is aangevraagd of verleend. De aanvraag van het vastgoedbedrijf voldoet niet aan deze regel.

Het vastgoedbedrijf voert aan dat ten aanzien van de al verleende omgevingsvergunningen voor de binnen 200 meter afstand gelegen kamerverhuurpanden sprake is van schaarse rechten die niet eerlijk zijn verdeeld. Bovendien zijn deze omgevingsvergunningen voor onbepaalde tijd verleend, zodat zij geen uitzicht heeft op een mogelijkheid om op enig moment op de kamerverhuurmarkt toe te treden. De rechtbank vervat dit onder het kopje ‘Zijn de bestaande vergunningen in strijd met de Dienstenrichtlijn?’. Overigens moeten ook op basis van het nationale recht schaarse vergunningen transparant en voor bepaalde tijd verdeeld worden. De rechtbank gaat voorts inhoudelijk aan dit standpunt voorbij: de rechtbank overweegt dat het vastgoedbedrijf ofwel rechtsmiddelen had moeten aanwenden tegen de ‘blokkerende’ omgevingsvergunningen ofwel dat zij over onherroepelijke omgevingsvergunningen besluitvorming moet uitlokken. De vraag is of de rechtbank dit verwijt terecht kan maken. Zelfs wanneer een onherroepelijke vergunning in strijd blijkt te zijn met het (Europees) recht, kan daaraan in verband met het rechtszekerheidsbeginsel slechts onder zeer bijzondere omstandigheden getornd worden (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2017:1507). In dit verband zij ook gewezen op artikel 2.33 Wabo, waarin de gevallen zijn opgenomen waarin het bevoegd gezag een omgevingsvergunning intrekt of kan intrekken.

Vervolgens overweegt de rechtbank dat (de afstandsregel uit) het kamerverhuurbeleid niet onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn valt. Het kamerverhuurbeleid is volgens de rechtbank van toepassing op alle aanvragen om een omgevingsvergunning ten behoeve van het in afwijking van het bestemmingsplan toestaan van kamerverhuur in een woning. De afstandsregel is dus niet alleen van toepassing op commerciële kamerverhuurbedrijven maar ook op particulieren die de mogelijkheid wensen om meerdere huishoudens in hun woning te huisvesten. De afstandsregel heeft dus een generieke gelding en raakt zowel dienstverrichters als personen die particulier handelen. Ter onderbouwing verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 123 van het Appingedam-arrest van het EHvJ. Daarin overweegt het EHvJ:

[…] 123. Richtlijn 2006/123 dient dus geen toepassing te vinden op eisen die niet kunnen worden geacht dergelijke beperkingen te vormen omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar door de dienstverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier. […]

Mijns inziens gaat de rechtbank hier te kort door de bocht. In artikel 4 van de Dienstenrichtlijn is ‘dienstverrichter’ namelijk gedefinieerd als iedere natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of iedere rechtspersoon in de zin van artikel 48 van het Verdrag, die in een lidstaat is gevestigd en een dienst aanbiedt of verricht. Een particulier, of beter gezegd een natuurlijk persoon, die de mogelijkheid wenst om meerdere huishoudens in een woning te huisvesten kan dus óók een dienstverrichter zijn. Het gaat er juist om of die natuurlijke persoon een economische activiteit verricht en aan kamerverhuur lijkt inherent een economisch component te zitten. In een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State uit januari 2019 werd bijvoorbeeld de maatstaf aangelegd dat voor de beoordeling of een eis de toegang tot een dienstenactiviteit regelt of daarop specifiek van invloed is, mede van belang is of deze eis enkel is gericht tot de personen die de dienstenactiviteit willen verrichten, met uitsluiting van personen die handelen als particulier. In dat geval waren personen die handelen als particulier uitdrukkelijk uitgezonderd van een parkeerverbod.

Wij houden deze zaak in de gaten voor een mogelijk vervolg.