Sebastiaan Levelt, 18 december 2018

Exploitatievergunning: criterium “slecht levensgedrag” niet in overeenstemming Dienstenrichtlijn

Het uitgangspunt van de Dienstenrichtlijn is de volledige vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het niet van een vergunningstelsel afhankelijk stellen van de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit. Wordt er wel gekozen voor een vergunningstelsel dat moet dit stelsel duidelijk, ondubbelzinnig en objectief zijn.

Volgens de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland voldoet de Horecaverordening van de gemeente Utrecht niet aan deze eis.

In deze verordening is als voorwaarde voor een exploitatievergunning opgenomen dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mogen zijn. Deze voorwaarde komt in de verordening van de meeste, zo niet alle, gemeentes voor.

Er was in dit geval sprake van een leidinggevende die veroordeeld was voor verkeersovertredingen en belediging van een ambtenaar in functie. Er waren relatief hoge geldboetes opgelegd, het rijbewijs was ingevorderd en hem was de rijbevoegdheid ontzegd. Al met al bleek hieruit volgens de burgemeester een onwil om aan de verkeersregels te voldoen en in bepaalde gevallen was er sprake van zeer onverantwoordelijk en gevaarlijk gedrag. De burgemeester vond dat de leidinggevende de verantwoordelijkheid om als leidinggevende te kunnen optreden miste. De leidinggevende was daarom van slecht levensgedrag en de burgemeester heeft om die reden de exploitatievergunning ingetrokken.

De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak van 14 december 2018 als voorlopig oordeel gegeven dat bij deze gang van zaken het voor een dienstverrichter niet goed mogelijk zich vooraf op de hoogte te stellen van de wijze waarop de vergunningvoorwaarde ‘niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn’ wordt ingevuld. Naar het voorlopig oordeel van de Voorzieningenrechter valt dan ook niet uit te sluiten dat het criterium over het levensgedrag onverbindend is wegens strijd met de Dienstenrichtlijn.

Deze vergunningvoorwaarde voldoet in de ogen van de voorzieningenrechter niet aan de eis dat deze duidelijk, ondubbelzinnig en objectief dient te zijn. Hieraan is debet de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie o.m. uitspraak 24 oktober 2018). Volgens deze rechtspraak gelden er geen beperkingen gelden ten aanzien van de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. In beginsel kan welk gedrag dan ook dat niet conform geldende regels is, ertoe leiden dat het exploiteren van een horecagelegenheid onmogelijk wordt. Deze rechtspraak, die hoe dan ook op gespannen voet staat met het specialiteitsbeginsel, roept een grote onzekerheid in het leven voor een exploitant.

De voorzieningenrechter acht dit in strijd met de eis dat voldoende concreet en objectief moet kunnen worden bepaald onder welke omstandigheden de voorwaarde is vervuld. De onderbouwing is als volgt. Nadat de voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat noch in de Horecaverordening noch in de toelichting daarop wordt ingegaan op de vraag wanneer een aanvrager niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is en nadat de voorzieningenrechter analoog oordelend heeft vastgesteld dat het criterium “slecht levensgedrag” van de Drank- en Horecawet geen nadere omschrijving kent, wordt geconcludeerd dat de uitleg van het criterium in belangrijke mate op basis van de jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter plaatsvindt. Dit is op zichzelf ook een mogelijkheid, maar biedt in dit geval geen soelaas, omdat er volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak geen beperkingen zijn gesteld aan de feiten en omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Ook feiten en omstandigheden die geen relatie hebben met de exploitatie van de inrichting, kunnen daarbij een rol spelen. Daarmee is in de nationale rechtspraak weliswaar verduidelijkt dat het bestuursorgaan de vrijheid heeft om een breed scala aan feiten en omstandigheden bij de beoordeling te betrekken, maar blijft voor een dienstverrichter onduidelijk hoe die feiten en omstandigheden vervolgens worden gekwalificeerd.

Op grond van deze uitspraak kan worden geconcludeerd dat de Dienstenrichtlijn de rechtszekerheid ten goede komt. De inkadering van de beslissingsruimte van de burgemeester inzake een exploitatievergunning dient duidelijk, ondubbelzinnig en objectief te zijn en wordt daarop getoetst door de bestuursrechter. Hiermee lijkt een halt te worden toegeroepen aan het uitwaaierend en in rechte niet toetsbaar effect van de rechtspraak dat er geen beperkingen gelden ten aanzien van de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. We zullen zien welk effect dit zal hebben op de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak.