Lucia Tellegen, 29 augustus 2018

Amsterdamse voorwaarden raamprostitutie deels in strijd met de Dienstenrichtlijn

In de jurisprudentie is al uitgemaakt dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op raamprostitutiebedrijven. Het verhuren van kamers aan prostituees die uit andere lidstaten afkomstig kunnen zijn, is namelijk aan te merken als dienstverlening volgens de Dienstenrichtlijn. De toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn brengt met zich dat de toegang tot en de uitoefening van deze dienst niet afhankelijk mag worden gesteld van een vergunningstelsel tenzij (onder andere) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. Vergunningstelsels mogen voorts enkel zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instantie hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. Deze criteria zijn dan onder meer niet-discriminatoir, gerechtvaardigd om een dingende reden van algemeen belang, evenredig met die reden van algemeen belang en vooraf openbaar kenbaar gemaakt.

In de gemeente Amsterdam is een vergunningenstelsel voor raamprostitutie van kracht. De Afdeling heeft al eerder van geoordeeld dat dat gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. De Afdeling vindt steun voor dit oordeel in het Omega arrest van het Europees Hof van Justitie waarin is overwogen dat de Unierechtelijke rechtsorde onbetwistbaar de eerbied voor de menselijke waardigheid als algemeen rechtsbeginsel beoogt te verzekeren en dat het geen twijfel lijdt dat het doel van bescherming van de menselijke waardigheid met het Unierecht verenigbaar is.

De vraag is vervolgens of de in het vergunningstelsel genomen maatregelen (de criteria waarop het vergunningstelsel is gebaseerd) voldoen aan de Dienstenrichtlijn en dus onder andere of deze geschikt zijn om de (gerechtvaardigde) doelstelling te verwezenlijken en niet verder gaan dan noodzakelijk om het doel te bereiken.

Al eerder liet de Afdeling zich uit over de voorschriften die de burgemeester van Amsterdam had verbonden aan vergunningen voor raamprostitutiebedrijven. Toen ging het de burgemeester beter af; de Afdeling oordeelde dat de Dienstenrichtlijn zich niet verzet tegen een voorschrift waarin is bepaald dat de exploitant en de prostituee in een voor beiden begrijpelijke taal moeten kunnen communiceren. Dit is naar haar oordeel een geschikt en effectief middel dat bijdraagt aan de signaalfunctie van de exploitant om gedwongen prostitutie en mensenhandel te melden. Daarbij nam de Afdeling in aanmerking dat het niet vereist is dat de prostituee de Nederlandse taal machtig is, maar alleen dat zij zich ook in een andere voor de exploitant begrijpelijke taal verstaanbaar kan maken (zoals bijvoorbeeld Engels). Ten slotte bestaan er volgens de Afdeling geen andere, minder beperkende maatregelen waarmee dit doel bereikt kan worden.

In de zaak van 29 augustus 2018 moest de Afdeling wederom diverse voorwaarden beoordelen die de burgemeester van Amsterdam had verbonden aan exploitatievergunningen voor raamprostitutiebedrijven. De burgemeester begrensde bijvoorbeeld de tijd dat een werkruimte aan één en dezelfde sekswerker mag worden verhuurd. Ook verplichtte de burgemeester de raamprostitutiebedrijven om intakegesprekken te houden met sekswerkers. Verslagen van die gesprekken zouden vervolgens onder meer beschikbaar moeten zijn voor toezichthouders van de gemeente. Deze voorwaarden laat de Afdeling in stand. Een aantal andere voor de burgemeester gestelde voorwaarden is echter niet hetzelfde lot beschoren. De eis bijvoorbeeld dat een exploitant van een prostitutieraam lopend binnen twaalf minuten aanwezig moet kunnen zijn als een toezichthouder dat vraagt, is te verstrekkend. De Afdeling is van oordeel dat de ‘twaalf minuten-eis’ geen toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de eis dat toezichtrondes moeten worden gelopen en de bevindingen daarvan in een toezichtjournaal moeten worden genoteerd. Verder mogen exploitanten niet verantwoordelijk worden gehouden voor overtredingen van hygiëneregels als zij daarop geen zicht hebben en geen invloed kunnen uitoefenen. Deze voorwaarde is evenmin geschikt om het daarmee beoogde doel (het waarborgen van de gezondheid van sekswerkers) te bereiken. De burgemeester mocht ten slotte evenmin als voorwaarde stellen dat gegevens over het professionele seksuele leven van sekswerkers, bijvoorbeeld in de vorm van verslagen van intakegesprekken, beschikbaar moeten zijn voor toezichthouders van de gemeente. Dit laatste niet zozeer vanwege de Dienstenrichtlijn, maar vanwege het verbod uit de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) om persoonsgegevens over iemands seksuele leven te verwerken. Op dat verbod was in dit geval geen uitzondering van toepassing.