Onvoorziene omstandigheden en gebiedsontwikkeling II

De Hoge Raad heeft recentelijk een zeer interessant arrest gewezen waarin de mogelijkheden voor overheidsorganen om een beroep te doen op onvoorziene omstandigheden vanwege gewijzigd beleid lijken te worden genuanceerd vanwege de ook in het privaatrecht doorwerkende algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Eerder schreven wij al over de betreffende casus naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Gelderland in eerste aanleg. Wat was er aan de hand? In 2009 sloten de gemeente Bronckhorst en projectontwikkelaar Ronin een samenwerkingsovereenkomst (SOK) voor de realisatie van 27 nieuwbouwwoningen. De gemeente had zich ten opzichte van Ronin verbonden zich in te spannen om het voor het project benodigde bestemmingsplan vast te stellen en de vergunningsaanvragen van Ronin voortvarend in behandeling te nemen. Uit provinciaal en gemeentelijk beleid daterende van vóór de SOK bleek dat een bevolkingskrimp verwacht werd, waardoor de regionale woningbehoefte reeds werd bijgesteld. Na het sluiten van de SOK werd in regionaal verband, met gebruikmaking van een provinciaal beleidsinstrument, besloten tot het terugbrengen van het aantal nieuw te bouwen woningen. Met een beroep op onvoorziene omstandigheden probeerde de gemeente zich voorts van haar verplichtingen vanuit de SOK met Ronin te kwijten.

Op grond van artikel 6:258 BW kan de rechter een overeenkomst wijzigen of geheel of gedeeltelijk ontbinden op grond van onvoorziene omstandigheden welke van dien aard zijn dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst niet mag verwachten. Artikel 6:258 BW wordt terughoudend toegepast. Het uitgangspunt is dat een overeenkomst dient te worden nagekomen.

De rechtbank oordeelde dat dat de gemeente haar inspanningsverplichting om een bestemmingsplan vast te stellen niet heeft geschonden. De rechtbank oordeelt wel dat de gemeente tekort is geschoten in de nakoming van de SOK door mee te delen dat het woningbouwproject geen doorgang zal vinden, maar dat deze tekortkoming niet toerekenbaar is omdat de bevolkingskrimp een onvoorziene omstandigheid zou opleveren die van dien aard is dat Ronin geen ongewijzigde instandhouding van de SOK mocht verwachten. Omdat het op de weg lag van de gemeente om niet alleen in de geest van de overeenkomst tot aanpassing van de SOK te komen, wees de rechtbank wel een bedrag aan schadevergoeding toe.

Anders dan de rechtbank oordeelde het gerechtshof dat de gemeente zich niet op onvoorziene omstandigheden kon beroepen. Op de eerste plaats overweegt het gerechtshof dat de regionale bevolkingskrimp en het als gevolg daarvan aanpassen van de woningbouwplannen ten tijde van het sluiten van de samenwerkingsovereenkomst al bestond en dat het voor de gemeente bekend althans kenbaar was dat dit gevolgen voor het aantal te bouwen woningen in haar gemeente met zich zou brengen. Deze aspecten betreffen geen omstandigheden die op het ogenblik van de totstandkoming van de SOK nog in de toekomst lagen. Anders gezegd, de verdeling van het aantal te bouwen woningen over de verschillende gemeenten is geen gevolg van een onvoorziene omstandigheid maar van de bevolkingskrimp die reeds bestond en bij de gemeente bekend was toen zij de SOK aanging

Op de tweede plaats overweegt het gerechtshof dat nieuwe, niet in de overeenkomst verdisconteerde inzichten die tot een beleidswijziging nopen, als onvoorziene omstandigheid kunnen zijn aan te merken, maar dat voor afwijking van het uitgangspunt van ongewijzigde nakoming van de overeenkomst tevens nodig is dat er in het licht van de onvoorziene omstandigheden voldoende rechtvaardiging bestaat de verplichting uit de overeenkomst niet (ongewijzigd) na te komen (HR 23 juni 1989, NJ 1991, 673 (GCN/Nieuwegein) en HR 10 september 1993, NJ 1996,3 (Den Dulk/Curaçao). Het gerechtshof oordeelt dat voldoende rechtvaardiging ten opzichte van het algemeen belang waarop de gemeente zich beroept, ontbreekt. Daarvoor acht het gerechtshof van belang dat de bevolkingskrimp reeds bestond bij het aangaan van de SOK en de gevolgen daarvan voor het aantal te bouwen woning voor de gemeente bekend was althans voor haar kenbaar was. Het gerechtshof verwijt de gemeente dat het Ronin nooit heeft geïnformeerd over de nieuwe woningprognose, zelfs niet toen Ronin aankondigde over te gaan tot het bouwrijp maken van de gronden. Daarnaast heeft de gemeente nagelaten om Ronin een adequate schadevergoeding aan te bieden en heeft ze geweigerd om met Ronin in overleg te treden over een mogelijke aanpassing van de overeenkomst. Daarmee heeft de gemeente naar het oordeel van het gerechtshof onvoldoende rekening gehouden met de belangen van Ronin waar zij op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en dan voornamelijk het zorgvuldigheidsbeginsel, wel toe is gehouden. Het zorgvuldigheidsbeginsel brengt mee dat naarmate de wederpartij van de overheid zich op meer concrete verwachtingen kan beroepen, de overheid meer van haar beleidsvrijheid en dus van haar mogelijkheden om het beleid te wijzigen verliest.

De Hoge Raad volgt het oordeel van het gerechtshof. Dit is opvallend omdat in de jurisprudentie is tot op heden steeds is aangenomen dat een overheidsorgaan zich aan contractuele verplichtingen kan onttrekken indien het algemeen belang dat eist. Dit wordt ook wel de Landsmeer-doctrine genoemd. Het niet nakomen van een overeenkomst op grond van algemene belangen moet dan zo dringend geboden zijn dat tegenover de wederpartij de doorbreking van het beginsel van contractuele gebondenheid daardoor kan worden gerechtvaardigd. Als gevolg van dit recente arrest lijkt het er op dat de overheid zich minder makkelijk achter een beleidswijziging kan verschuilen: in het licht van het zorgvuldigheidsbeginsel worden de mogelijkheden om het beleid te wijzigen beperkt naarmate de wederpartij van de overheid zich meer op concrete verwachtingen kan beroepen.