Het vertrouwensbeginsel verruimd?

De Afdeling heeft onlangs een uitspraak gedaan waarin ruim toepassing is gegeven aan het vertrouwensbeginsel.

Appellant heeft in 1998 zonder aangevraagde of verkregen vergunning een paardenbak op zijn terrein opgericht. Dit blijft niet onopgemerkt. Op initiatief van het college vindt er een gesprek met appellant plaats vooruitlopend op een mogelijke handhavingsactie. Zonder enige voorbehoud wordt daarbij aan appellant medegedeeld dat voor het hebben van een paardenbak geen vergunningplicht geldt. Deze mededeling is in een gespreksverslag opgenomen. Jaren later gaat het college toch over tot handhaving naar aanleiding van een handhavingsverzoek door derden. Appellant verweert zich daartegen met een beroep op het vertrouwensbeginsel. Dat beroep wordt door de Afdeling gehonoreerd. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de uitlatingen van de desbetreffende ambtenaren aan het college kunnen worden toegerekend en dat deze bij appellant het gerechtvaardigd vertrouwen hebben gewekt dat het tegen de gerealiseerde paardenbak niet handhavend zou optreden, zodat het college in redelijkheid geen gebruik meer heeft mogen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden en moest gedogen.

In de rechtspraak worden in de regel strenge eisen gesteld aan een beroep op het vertrouwensbeginsel. De vaste formule luidt dat een dergelijk beroep alleen kan slagen als "van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt".

In de onderhavige casus lijkt de Afdeling op drie aspecten van die strenge eisen af te wijken. Op de eerste plaats overweegt de Afdeling dat ook sprake kan zijn van aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen als "deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte". Dit is op zich niet nieuw: al eerder overwoog de Afdeling dat naast bevoegd opgewekte verwachtingen soms ook de schijn van bevoegdheid een rol kan spelen. Kennelijk wordt steeds meer aangesloten bij de civiele rechtspraak, waar al langer in het kader van overheidsaansprakelijkheid vanwege gewekte verwachtingen onbevoegd gedane toezeggingen die naar verkeersopvatting moeten worden toegerekend aan het overheidslichaam, kunnen leiden tot schadeplichtigheid van een overheidsorgaan. Voor een overzicht van die rechtspraak verwijs ik naar de conclusie van A-G Wesseling-van Gent.

Op de tweede plaats hebben de betreffende ambtenaren niet uitdrukkelijk en ondubbelzinnig aan de appellant toegezegd niet te zullen handhaven. Zij hebben enkel medegedeeld dat er geen vergunningplicht geldt. De Afdeling acht deze mededeling voldoende om te oordelen dat er gerechtvaardigd vertrouwen is opgewekt dat tegen de paardenbak niet handhavend zou worden opgetreden. Daarvoor was ook van belang dat er geen voorbehoud was gemaakt en dat de mededeling in een gespreksverslag was opgenomen.

Op de derde plaats heeft de Afdeling in de belangenafweging geen waarde gehecht aan het feit dat appellant geen schade heeft geleden als gevolg van het opgewekte vertrouwen: appellant had de paardenbak immers al gerealiseerd voordat de bewuste mededeling was gedaan. Dit wordt ook wel het dispositievereiste genoemd.

De appellant trof aldus een coulante Afdeling. Het is de vraag of de Afdeling het vertrouwensbeginsel in het vervolg inderdaad ruimer gaat toepassen. Dat zal uit de toekomstige uitspraken moeten blijken.