Sebastiaan Levelt, 15 september 2015

Gaat Amsterdam zijn eigen vlees keuren? (II)

In een recent blogartikel en mijn bijdrage in het Parool van 14 september jl. (p. 27) beschreef ik kritisch het voornemen van het college de behandeling van bezwaarschriften met externe commissies te verlaten en de interne commissie voor de gehele stad tot uitgangspunt te maken.

Voorstanders van het afschaffen van de externe commissies beroepen zich daarbij op diverse onderzoeken waarin zou zijn geconcludeerd dat de externe commissie onvoldoende bijdraagt aan het door de Algemene wet bestuursrecht gevraagde proces van heroverweging van het besluit van het bestuursorgaan. De externe commissies bestaan veelal uit juristen die het besluit juridisch toetsen, maar door onbekendheid met het beleid en de procedure het bezwaar niet kunnen wegnemen, waardoor de bezwaarschriftenprocedure onnodig wordt gejuridiseerd en er geen sprake meer is van een proces van heroverweging. Dat is niet in het belang van de burger, aldus de voorstander van de interne commissie.

De gezamenlijke conclusie van de diverse wetenschappelijke onderzoeken is dat meer ruimte en aandacht moet worden besteed aan een informele aanpak. Niet is geconcludeerd dat bij de informele aanpak beter een interne adviescommissie past. Integendeel, in de onderzoeken is expliciet gesteld dat de informele aanpak goed kan worden gecombineerd met beide varianten.

In géén van de onderzoeken is een onderbouwde conclusie neergelegd dat de interne adviescommissie het beste past bij de bezwaarschriftenprocedure in het algemeen. Er is al helemaal niet geconcludeerd dat de interne adviescommissie de voorkeur verdient boven een externe commissie.

Het door de voorstanders van de interne commissie aangevoerde bezwaar dat de externe commissie in veel gevallen uit juristen bestaat, is juist geen bezwaar maar staat er garant voor dat tenminste de rechtmatigheidstoets correct wordt uitgevoerd. De praktijk van vele rechtsbeoefenaren leert dat interne commissies meer geneigd zijn het in bezwaar aangevochten besluit hoe dan ook, dus ook indien het juridisch niet houdbaar is, toch overeind te houden. De rechtbank moet er dan aan te pas komen. Een externe commissie voert de rechtmatigheidstoets indringend en zorgvuldig uit. De bescherming van de rechten van de betrokken natuurlijke personen en rechtspersonen ten opzichte van het bestuursorgaan zijn daarmee het best gediend.

De stelling dat de externe commissies onvoldoende bekend zijn met het beleid is onjuist. De wet schrijft voor dat beleidsregels bekend worden gemaakt, zodat eenieder die het aangaat daarvan kennis kan nemen. Bovendien worden tien dagen voor de zitting de stukken die relevant zijn voor de behandeling van een bezwaar ter visie gelegd. Eventueel van belang zijnd beleid behoort daar dus bij te liggen. De toets of een besluit in overeenstemming is met vastgestelde beleidsregels maakt onderdeel uit van de rechtmatigheidstoets.

Ook de toets van het beleid zelve maakt deels onderdeel uit van de rechtmatigheidstoets. Onbetwist is dat deze toets bij de externe commissie in de beste handen is. Ten slotte is de vaststelling of er zodanig bijzondere omstandigheden zijn dat van beleid moet worden afgeweken, ook een rechtmatigheidsbeoordeling.

Dan blijft over de toets van de belangenafweging zelf, die ten grondslag ligt aan het beleid of het bestreden besluit. De invulling van deze afweging – bekend als discretionaire bevoegdheid – blijft overwegend hét exclusieve terrein van het bestuursorgaan, waaraan niemand, geen interne commissie, geen externe commissie en ook geen rechter kan komen. Waar een externe commissie zich kritisch uitlaat over de discretionaire bevoegdheid, reageert een bestuursorgaan vaak als door een wesp gestoken. Ook wel begrijpelijk omdat een bestuursorgaan vreest voor precedentwerking. Indien in het ene geval de belangenafweging anders mag uitpakken, waarom kan dat dan ook niet in een volgend geval. Het bestuursorgaan neemt het advies van een externe commissie, die te kritisch is over de belangenafweging, vaak niet over.

Het is een illusie aan te nemen dat een interne commissie de belangenafweging indringender toetst, alleen al vanwege het feit dat – anders dan bij een externe commissie – hiërarchische en/of collegiale belangen een rol kunnen spelen bij de beoordeling van het bezwaarschrift. Wel is zeker dat de interne commissie de rechtmatigheidstoets minder onafhankelijk, partijdiger en minder deskundig verricht.

Het is een illusie aan te nemen dat het belang van de burger beter is gediend met een interne commissie en de burger zich meer gekend zal voelen. De huidige externe commissies bestaan uit deskundigen, die zich tegen een geringe vergoeding inzetten voor de stad en afkomstig zijn uit bedrijfsleven, wetenschap, rechtsspraak, advocatuur, centrale of decentrale overheid, of anders. De kennis en kunde, rechtstreeks uit de samenleving, die deze verschillende achtergronden met zich meebrengen, zijn zowel voor de burger als voor het bestuursorgaan c.q. de ambtelijke organisatie van toegevoegde waarde bij de behandeling van bezwaren en biedt een garantie op het voorkomen of doorbreken van tunnelvisie.

Indien het werkelijk zou gaan om het belang van de burger, dan zou tenminste moeten worden voorzien in de keuzemogelijkheid voor de burger. Indien deze in het bezwaarschrift de voorkeur uitspreekt voor een externe commissie, dient daarin te worden voorzien.

De raad(scommissie AZ) vergadert hierover op 17 september a.s. aan de hand van het initiatiefvoorstel ‘De Amsterdammer wil gehoord worden'. We zullen zien of de Amsterdammer wordt gehoord.