Silvan Boer, 8 maart 2013

Finale geschillenbeslechting in het ruimtelijk bestuursrecht: zelf in de zaak voorzien

Het ruimtelijk bestuursrecht is berucht vanwege lange procedures en pyrrusoverwinningen. Niet zelden ‘eindigt' een lange procedure met een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin het besluit vanwege een motiveringsgebrek wordt vernietigd. Aangezien een motiveringsgebrek meestal kan worden hersteld, weten partijen dan nóg niet waar zij aan toe zijn.

De laatste jaren is er dan ook steeds meer aandacht voor finale geschillenbeslechting. De bestuursrechter beschikt inmiddels over diverse instrumenten om een geschil voor eens en voor altijd op te lossen. Belangrijke voorbeelden zijn de bestuurlijke lus, het in stand laten van de rechtsgevolgen en de mogelijkheid van de rechter om zelf in de zaak te voorzien. Deze laatste mogelijkheid licht ik nader toe.

De mogelijkheid voor de bestuursrechter om zelf in de zaak te voorzien is vastgelegd in artikel 8:72 lid 4 sub c. Awb. De rechter bepaalt dan dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. In theorie zou dit een uitstekend instrument moeten zijn voor finale geschillenbeslechting. De rechter bepaalt dan immers ‘hoe het zit'. Reparatie van het besluit door een bestuursorgaan en nieuwe procedures worden daarmee voorkomen.

In de praktijk is deze mogelijkheid echter niet vaak aan de orde, zeker niet in het ruimtelijk bestuursrecht. De reden hiervoor moet worden gezocht in de leer van de machtenscheiding. De rechter mag niet op de stoel van het bestuursorgaan zitten. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat deze bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien alleen dan gebruikt mag worden als na de vernietiging rechtens nog maar één beslissing mogelijk is. In het ruimtelijke bestuursrecht is dit in jurisprudentie van de Afdeling onder meer zo vertaald dat: deze mogelijkheid bij vernietiging wegens een motiveringsgebrek niet behoort te worden toegepast; de rechter in de regel niet behoort over te gaan tot het verlenen of wijzigen van een bouwvergunning; er geen plaats is voor het herroepen van een bouwvergunning – ook niet wanneer deze in strijd is met het bestemmingsplan – als bij een nieuw besluit alsnog toepassing zou kunnen worden gegeven aan een vrijstellingsmogelijkheid (tegenwoordig onder de Wabo: een omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan). De overweging die de Afdeling hierbij standaard hanteert is dat de rechter bij het gebruik van zijn bevoegdheid zelf in de zaak te voorzien de overtuiging moet hebben dat de uitkomst van het geschil, in geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zal zijn.

Het materieel recht waaraan omgevingsvergunningen worden getoetst wordt in belangrijke mate bepaald op gemeentelijke niveau, zoals door de vaststelling of herziening van bestemmingsplannen, de gemeentelijke structuurvisie en de welstandsnota. Zoals bekend, is het in beginsel altijd mogelijk om met een goede ruimtelijke onderbouwing af te wijken van het bestemmingsplan. Ook gemeentelijke beleidsnota's kunnen in beginsel altijd worden gewijzigd.

Het zal dus vrijwel nooit uit te sluiten zijn dat de uitkomst van het geschil hetzelfde zal zijn als het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien. Alleen wanneer sprake is van strijd met dwingend geformuleerde wettelijke voorschriften die geen beleidsruimte laten kan dat anders zijn, zoals bij strijd met maximale grenswaarden voor geluid.

Een recente uitspraak van de Afdeling over een bouwvergunning en vrijstelling (art. 19 lid 2 WRO oud) voor een hotel en appartementencomplex in Noordwijk illustreert dit. In de zaak kwam vast te staan dat de bouwvergunning en vrijstelling in strijd met een gemeentelijke beleidsnota zijn verleend. De rechtbank in eerste aanleg heeft om deze reden zelf in de zaak voorzien door de beslissing op bezwaar te herroepen en de gevraagde bouwvergunning te weigeren.

De Afdeling maakte hier in de uitspraak van 27 februari 2013 terecht korte metten mee: het college zou de beleidsnota voorafgaand aan het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar immers zodanig kunnen wijzigen dat de beleidsregels niet langer aan de realisering van het project in de weg staan.

In het licht van finale geschillenbeslechting is zo'n uitkomst natuurlijk niet echt bevredigend. Er zal nu een nieuwe procedure komen waarin het bouwplan wordt getoetst aan gewijzigd beleid. Er zal een nieuwe beslissing op bezwaar worden genomen, gevolgd door beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling. Blijkens de uitspraak heeft de gemeenteraad van Noordwijk op 30 mei 2012 al besloten om een procedure op te starten waarin dit beleid wordt gewijzigd.

Naar aanleiding van deze uitspraak rijst bij mij wel de vraag: 1) of het college niet eerder had kunnen onderkennen dat het bouwproject in strijd is met de beleidsnota zodat eventueel gewijzigd beleid al in het hoger beroep meegenomen had kunnen worden; en 2) waarom de Afdeling heeft afgezien van het toepassen van de bestuurlijke lus. Daarmee had immers kunnen worden voorkomen dat de procedure, zoals nu het geval, helemaal opnieuw begint.