Silvan Boer, 8 augustus 2012

Duurzame ontwrichting en detailhandelsbeleid

In diverse uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is uitgemaakt dat in de ruimtelijke ordening in beginsel geen rekening mag worden gehouden met concurrentiebescherming. Dit speelt bijvoorbeeld bij een bestemmingsplan waarin nieuwe winkels worden toegestaan en exploitanten van bestaande winkels vrezen voor een toename van concurrentie. Dit is slechts anders als aannemelijk is dat door de toename van het winkeloppervlak sprake zal zijn van ‘duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau'. Daarbij heeft de Afdeling uitgemaakt dat hierbij geen doorslaggevende betekenis hoeft te worden toegekend aan de vraag of sprake is van overaanbod in het verzorgingsgebied en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen; doorslaggevend is of voor de inwoners van een bepaald gebied een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft. Zie bijvoorbeeld: ABRvS 10 juni 2009, 200808122/1/R3.

In de praktijk wordt deze jurisprudentie door gemeenten soms aangegrepen als argument om nieuwe detailhandel, veelal locaties voor grootschalige detailhandel buiten de binnenstad (GDV locaties), toe te staan. Het argument is dan dat de GDV locatie niet zorgt voor een duurzame ontwrichting en dus planologisch aanvaardbaar moet worden geacht.

Dit is een misverstand. Het is niet juist dat de vestiging van detailhandel gelet op deze jurisprudentie niet meer aan andere criteria dan het criterium ‘duurzame ontwrichting' zou mogen worden getoetst. De Afdeling heeft naar mijn mening slechts uitgemaakt dat louter economische motieven niet voldoende zijn om detailhandel (of specifieke branches) uit te sluiten. De ‘duurzame ontwrichting-jurisprudentie' heeft betrekking op concurrentie-argumenten sec, maar is niet bedoeld als maatstaf om te bepalen of detailhandel überhaupt planologisch aanvaardbaar is. Met deze jurisprudentie lijkt de Afdeling te willen aansluiten op de Dienstenrichtlijn, hoewel deze richtlijn niet van toepassing is op detailhandel. In de Dienstenrichtlijn is kort gezegd bepaald dat de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk wordt gesteld van een vergunningstelsel, tenzij o.a. gerechtvaardigd om een dwingende reden van openbaar belang (rule of reason). Blijkens overweging 40 van de Dienstenrichtlijn worden onder meer de bescherming van het milieu en het stedelijk milieu met inbegrip van ruimtelijke ordening als mogelijke dwingende redenen van openbaar belang aangemerkt. Volgens de Memorie van Toelichting bij de Dienstenwet (p. 13-15) vallen regels van ruimtelijke ordening in beginsel buiten de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn, tenzij met deze regels economische regulering van activiteiten door individuele dienstverrichters plaatsvindt.

Dit volgt ook uit jurisprudentie van de Afdeling. De Afdeling overweegt daarbij de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op voorschriften ter zake van ruimtelijke ordening, en dat voor een bestemmingsplan een vermoeden wordt aangenomen dat de daarin opgenomen regels betrekking hebben op ruimtelijke ordening. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 augustus 2011 en meer recent die van 2 mei 2012. Zo is hierbij uitgemaakt dat beperking van detailhandelsvestigingen tot vestigingen met een bruto vloeroppervlak van minimaal 1.500 m² wel degelijk toelaatbaar kan zijn, mits een ruimtelijk motief aan een deze beperking ten grondslag ligt. Overigens wordt in deze uitspraak niet expliciet onderkend dat detailhandel niet onder de Dienstenrichtlijn valt.

Naar mijn mening kan ook met het winkelconcentratiebeleid, dat decennialang door veel gemeenten werd en wordt gehanteerd, een valide planologisch doel worden nagestreefd: door detailhandel buiten aangewezen winkelcentra niet toe te staan wordt voorkomen dat het winkelaanbod in deze aangewezen centra (zoals binnensteden) verschraalt. Een dergelijk beleid kan wenselijk zijn omdat de vierkante meterprijs in de binnensteden vaak hoger ligt dan op perifere locaties. Als detailhandel vrijwel onbeperkt zou moeten worden toegestaan op perifere locaties, zou dat vrijwel zeker leiden tot een aanzienlijke toename van leegstand in de binnensteden. Uiteraard kan ook dat een keuze zijn: consumenten kunnen ook gebaat zijn bij vaak goed bereikbaar, grootschalige winkels buiten de binnensteden. Waar het mij hier echter om gaat is dat een gemeente deze keuze wel degelijk kan maken en zich dus niet mag verschuilen achter het criterium ‘duurzame ontwrichting'.

Het criterium duurzame ontwrichting is dus uitsluitend aan de orde wanneer in een (bijvoorbeeld) een structuurvisie, omgevingsverordening of bestemmingsplan regels worden gesteld vanuit concurrentiebeperking en/of branchebescherming én daarvoor geen 'rule of reason' bestaat. Dit criterium staat zeker niet in de weg aan het stellen van nadere criteria, mits deze ruimtelijk relevant zijn en uiteraard nodig zijn vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening.