Wet Kinderopvang: toezicht en handhaving

De uitermate schokkende berichtgeving deze week over het misbruik in kindercentra in Amsterdam roept terstond de vraag op hoe toezicht en handhaving door de overheid is geregeld in Wet kinderopvang (Wk).

Deze wet is in per 1 januari 2005 in werking getreden en is een voorbeeld van moderne bestuursrechtelijke regelgeving. Aan de wet is ten grondslag gelegd dat de overheid de taak heeft voorwaarden te scheppen op basis waarvan ouders hun opvoedingsverantwoordelijkheid kunnen invullen, ook wanneer zij zorgtaken willen combineren met werk. De overheid is op grond van het VN-verdrag inzake de rechten van het kind gehouden om de veiligheid, gezondheid en een goede opvoeding van de kinderen te bevorderen. Daarnaast vindt men een adequate opvoeding en verzorging van kinderen een essentiële voorwaarde voor de kwaliteit van leven en voor continuïteit en ontwikkeling van de samenleving. De wetgever acht het essentieel dat kinderopvang van een goede kwaliteit is. De Wet kinderopvang introduceert daarom een samenhangend geheel van bepalingen met betrekking tot de kwaliteit, het toezicht op en de naleving van de kwaliteitseisen en instrumenten om de naleving af te dwingen.

In het kader van de dereguleringsoperatie is echter afscheid genomen van het verbod een kindercentrum te exploiteren gecombineerd met een vergunningstelsel, zoals tot 1 januari 2005 gold. In de voorschriften van een vergunning werd voorheen uitputtend beschreven op welke wijze de kinderopvang diende plaats te vinden. Daarop vond ook handhaving plaats. Bij de nieuwe wet was het streven de regeldruk te verminderen en het meer aan de ondernemers en de markt over te laten op welke wijze de noodzakelijke kwaliteit wordt geleverd. Voor het waarborgen van de kwaliteit is daarom gekozen voor een stelsel met een globale norm en algemeen geldende, bij of krachtens de wet gestelde nadere kwaliteitseisen. Iedere houder van een kindercentrum zal aan de wettelijke eisen moeten voldoen.

De instellingen voor kinderopvang zijn daarom zelf verantwoordelijk gesteld voor de eigen kwaliteit van het aanbod mede tegen de achtergrond dat het leveren van onvoldoende kwaliteit door de markt wordt afgestraft.

Ingevolge de wet dient een houder van een kindercentrum te voldoen aan de globale eis zorg te dragen voor kinderopvang, die bijdraagt aan een goede en gezonde ontwikkeling van de kinderen in een veilige omgeving (artikel 49 Wk). Artikel 50 Wk verplicht de houder om de kinderopvang op zodanige wijze te organiseren dat dit redelijkerwijs moet leiden tot verantwoorde kinderopvang.

De partijen die bij de kinderopvang zijn betrokken (dat wil zeggen de Maatschappelijke Ondernemers (MO)groep, de Branchevereniging Ondernemers in de Kinderopvang en de Belangenvereniging van Ouders in de Kinderopvang (BOinK)) hebben op landelijk niveau het Convenant kwaliteit kinderopvang ondertekend op 14 oktober 2004. De minister van SZW heeft de kwaliteitscriteria van het convenant één op één overgenomen in de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang. De Beleidsregels vormen een concrete uitwerking van de globale kwaliteitsnormen uit de Wet kinderopvang.

Naast de globale kwaliteitseisen beschrijft de wet op welke wijze het toezicht plaatsvindt en de mogelijkheden tot optreden van overheidswege tegen houders, die niet voldoen aan de wettelijke vereisten. Toezicht en handhaving zijn van groot belang bij een systeem, waarin ondernemers vrijheid hebben en wordt gewerkt met globale kwaliteitsnormen. Nauwgezet toezicht en effectieve handhaving vormen het sluitstuk op dit systeem en dienen ter waarborging van het grote belang van een verantwoorde kinderopvang. Ouders mogen erop vertrouwen dat de overheid deze taak serieus neemt.

De verantwoordelijkheid voor handhaving van de Wk ligt bij Burgemeester en Wethouders. De bevoegdheid toezicht te houden is normaliter opgedragen aan ambtenaren van de GGD. Bij het toezicht wordt door het ministerie van SZW en de Belastingdienst geautoriseerde Handboek Wet Kinderopvang gehanteerd.

Toezicht heeft betrekking op de vraag of een kindercentrum voldoet aan de globale kwaliteitsnormen die zijn uitgewerkt in de Beleidsregels. Sleutelbegrippen zijn in dit verband: voldoende (kwantitatief en kwalitatief) personeel en materieel, verantwoordelijkheidstoedeling en het pedagogisch beleid. Verder dienen personen werkzaam in een kindercentrum in het bezit te zijn van een verklaring van goed gedrag. De houder dient tevens risico-inventarisaties op het gebied van veiligheid en gezondheid uit te voeren.

Toezicht hierop heeft bij uitstek een hoog “papieren” gehalte. M.a.w. controle vindt plaats van documenten, zoals het op schrift gestelde pedagogische beleid, de risico-inventarisatie, indeling en omvang van de groepen, personeelsrooster etc. Daadwerkelijke en effectieve controle of in de dagelijkse gang van zaken de hand wordt gehouden aan hetgeen op papier is gesteld, vindt slechts beperkt plaats. De houder van het kindercentrum is daarvoor zelf verantwoordelijk met als stok achter de deur de marktwerking.

Indien ouders het vermoeden hebben dat niet de hand wordt gehouden aan de voor het kindercentrum geldende regels kunnen zij een klacht indienen zowel bij de GGD als bij de Stichting Klachtencommissie Kinderopvang. De praktijk leert echter dat hiervan in beperkte mate gebruik wordt gemaakt. Dit kan zijn veroorzaakt door onbekendheid met de regels, maar tevens kan een rol spelen dat erop wordt vertrouwd dat het toezicht van overheidswege volledig effectief is. Ook komt voor dat ouders kiezen voor een ander kindercentrum, indien er voldoende aanbod is.

Het toezicht van overheidswege op de globale kwaliteitsnormen en het signaleren van gebreken in de uitvoering in de praktijk lijkt dus niet goed op elkaar aan te sluiten hetgeen leidt tot een schemergebied waarin misstanden welig kunnen tieren.