Sebastiaan Levelt, 12 oktober 2006

Vernietiging besluit Amsterdam inzake aandelen Schiphol: het loze dreigement van Zalm

De gemeente Amsterdam heeft onlangs besloten niet mee te werken aan een statutenwijziging van NV Luchthaven Schiphol, die de weg vrij zou maken voor de verkoop van de aandelen in handen van de rijksoverheid. Minister Zalm heeft aangekondigd deze beslissing voor te zullen dragen aan de Kroon voor vernietiging. De vraag is echter of de Kroon beschikt over de bevoegdheid tot vernietiging.

De Minister baseert zich bij zijn aankondiging op artikel 268 van de Gemeentewet waarin staat dat een besluit, dan wel een niet-schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg, van het gemeentebestuur bij koninklijk besluit kan worden vernietigd.

Het gaat hier om een paardenmiddel dat alleen in uitzonderlijke gevallen kan worden ingezet waarbij het algemeen belang dat vraagt. Van verschillende kanten is al kritiek geuit op het voornemen van minister Zalm en is betoogd dat dit een vrijwel kansloze actie is, aangezien er onvoldoende belang bestaat om dit zware middel te hanteren (zie bijv. K. Meersma en J. Doeleman in NRC 3 oktober 2006).

Er lijkt echter een ander, zwaarwegender, argument te bestaan waarom de actie van Zalm geen doel zal treffen. In dit geval beschikt de Kroon namelijk helemaal niet over de bevoegdheid neergelegd in artikel 268 van de Gemeentewet!

De bevoegdheid tot vernietiging bestaat volgens artikel 268 ten aanzien van een besluit of een niet-schriftelijke beslissing. Van een niet-schriftelijke beslissing lijkt geen sprake. Ik ga ervan uit dat er een op schrift gestelde beslissing is van het gemeentelijk bevoegd gezag geen medewerking te verlenen aan de statutenwijziging en de verkoop van de aandelen.

Dan rest dus de vraag of er sprake is van een besluit. Je zou zeggen van wel, de gemeente heeft immers iets besloten. In de Gemeentewet heeft het begrip ‘besluit’ echter de nauwkeurig afgebakende betekenis die de Algemene wet bestuursrecht daaraan geeft, namelijk een publiekrechtelijk rechtshandeling van een bestuursorgaan. Wil daarvan sprake zijn, dan dient er een publiekrechtelijk rechtsgevolg aan te wijzen zijn. Dat er een beslissing is van een bestuursorgaan is duidelijk, publiekrechtelijk rechtsgevolg is er echter niet.

Het rechtsgevolg van de beslissing van de gemeente Amsterdam is immers dat er een statutenwijziging van een civielrechtelijke rechtspersoon, de NV Luchthaven Schiphol, en een daarop volgende verkoop van aandelen geen doorgang kan vinden. Dit zijn civielrechtelijke en niet publiekrechtelijke rechtsgevolgen. Er zijn wel feitelijke gevolgen van de beslissing van de gemeente aan te wijzen die van invloed zijn op het algemeen – of het Amsterdams – belang. Het gaat echter om de vraag naar rechtsgevolgen van publiekrechtelijke aard en niet naar feitelijke gevolgen.

Een tegenwerping zou kunnen zijn dat een beslissing tot privatisering (en dus ook de weigering te privatiseren) per definitie een besluit zou zijn in de zin van de Awb. Dit zou onder meer kunnen worden afgeleid uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 16 januari 2002 (AB 2002/109). Allereerst zij daarover opgemerkt dat in die uitspraak doorslaggevend voor het besluit-begrip werd geacht dat in de privatiseringsbeslissing tevens was voorzien in een tegemoetkoming in de kosten, zodat van een subsidie aan de geprivatiseerde instelling sprake was. Daarmee was dus niet vastgesteld dat een privatiseringsbeslissing op zich genomen een besluit is in de zin van de Awb. Belangrijker echter is dat in het onderhavige geval helemaal geen sprake is van ‘privatisering’ in de hier bedoelde uitspraak. Daar ging het om een provinciale diensttak waarvan de activiteiten werden ondergebracht in een nieuw op te richten stichting. Van een privatisering van Schiphol in die zin is geen sprake, Schiphol is immers al een civielrechtelijke rechtspersoon, de overheid wil uitsluitend haar zeggenschap daarin via het aandelenpakket terugbrengen.

Onze conclusie luidt derhalve dat de Kroon niet over de bevoegdheid beschikt om de beslissing van de gemeente Amsterdam te vernietigen. Minister Zalm heeft een loos dreigement geuit.