Sebastiaan Levelt, 12 mei 2006

Een bedoeld besluit is een Awb-besluit

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in de uitspraak van 12 april 2006 vastgesteld dat indien een bestuursorgaan bedoelt een besluit te nemen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, de genomen beslissing ook moet worden geacht een Awb-besluit te zijn zodat daartegen de rechtsmiddelen van bezwaar en vervolgens beroep tegen openstaan.

Burgemeester en Wethouders van de gemeente Leiden hadden bij een regeling van 30 juni 1998 besloten in bepaalde gevallen de Koppelingswet buiten toepassing te laten. De rechtbank had geoordeeld dat deze regeling in strijd met de gemeentewet was, aangezien deze regeling niet op enig daartoe bij wet of door de Raad aan Burgemeester en Wethouders toegekende bevoegdheid was gebaseerd. De rechtbank had daarom uitgesproken dat een bezwaarschrift tegen een besluit gebaseerd op deze regeling niet ontvankelijk had moeten worden verklaard. De reden daarvoor was dat een dergelijk besluit niet een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht is, waartegen bezwaar openstaat. Ingevolge de Algemene wet bestuursrecht is een dergelijk besluit immers een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, waarbij met het begrip rechtshandeling wordt bedoeld een handeling gericht op rechtsgevolg. De rechtbank redeneerde derhalve dat aangezien er geen bevoegdheid was tot het vaststellen van de regeling waarop het besluit was gebaseerd, dit besluit per definitie niet kon zijn gericht op rechtsgevolg: zonder bevoegdheid kunnen immers geen rechtsgevolgen in het leven worden geroepen.

De Afdeling oordeelt hierover dus anders. Volgens de Afdeling wordt een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan geacht te zijn gericht op publiekrechtelijk rechtsgevolg indien het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. Dus als het bestuursorgaan de bedoeling heeft rechtsgevolgen in het leven te roepen, ook in een geval waarin er geen enkele bevoegdheid bestaat, is er sprake van een besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt.

De vraag werpt zich op of er ook bezwaar moet worden gemaakt om te voorkomen dat er een onherroepelijk besluit ontstaat. Een onherroepelijk besluit – dat is een besluit waartegen geen bezwaar of beroep meer kan worden gemaakt door het verstrijken van de termijn – moet immers voor rechtens juist worden gehouden. De vaststelling door de Afdeling dat tegen een zonder bevoegdheid genomen besluit wel bezwaar kan worden gemaakt indien er maar rechtsgevolg wordt gepretendeerd door het bestuursorgaan, zou ertoe kunnen leiden dat (evident) onbevoegd genomen besluiten waartegen geen bezwaar wordt gemaakt, rechtens voor juist moeten worden gehouden.

In de aangelegenheid waarover de Afdeling oordeelde was er sprake van een besluit waartegen eerst bezwaar was gemaakt en daarna beroep was ingesteld. Het komt nu echter meer en meer voor dat de bezwaarfase achterwege blijft en men direct in beroep moet of kan gaan.