Concretiserende besluiten van algemene strekking (CBAS) versus algemeen verbindende voorschriften (AVV)
Het Nederlands bestuursprocesrecht draait in belangrijke mate om de toegang tot de bestuursrechter vanwege publiekrechtelijke rechtshandelingen van bestuursorganen. Eén van de centrale begrippen die daarbij wordt gehanteerd, is het besluitbegrip. Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (artikel 1:3 lid 1 Algemene wet bestuursrecht). De Awb maakt vervolgens onderscheid tussen enerzijds beschikkingen en anderzijds besluiten van algemene strekking (BAS). Beschikkingen zijn gericht tot een concreet of individueel geval en besluiten van algemene strekking zijn algemeen van aard.
Tegen sommige besluiten van algemene strekking bestaat een rechtsingang bij de bestuursrechter en tegen sommige besluiten van algemene strekking juist weer niet. Dat maakt het onderscheid tussen de verschillende soorten besluiten van algemene strekking niet slechts een theoretische verhandeling, maar cruciaal voor rechtsbescherming. De tegenstelling tussen enerzijds algemeen verbindende voorschriften (AVV) en anderzijds concretiserende besluiten van algemene strekking (CBAS) leent zich goed voor een beknopte beschouwing.
Besluit van algemene strekking: de basis
Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (artikel 1:3 lid 1 Awb). De Awb onderscheidt beschikkingen — gericht tot een concreet of individueel geval — en besluiten van algemene strekking (BAS), die algemeen van aard zijn. Binnen die laatste categorie is het onderscheid tussen AVV en CBAS het meest relevant voor de rechtspraktijk.
Wat is een algemeen verbindend voorschrift (AVV)?
Algemeen verbindende voorschriften worden in de regel geduid als naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels die uitgaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere motivering voor herhaalde concrete toepassing lenen.
Een voorbeeld: op grond van de Gemeentewet is de gemeenteraad bevoegd om verordeningen te maken die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Bij uitstek is de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) het instrument waarin de gemeenteraad eigen regelgeving heeft opgenomen. In de APV van Amsterdam is bijvoorbeeld bepaald dat het verboden is om zonder vergunning van de burgemeester van Amsterdam een evenement te houden. Dat verbod is een algemeen verbindend voorschrift. Oók een algemeen verbindend voorschrift is de bepaling dat vergunningaanvragen voor grote evenementen buiten behandeling worden gesteld als deze niet zijn opgenomen op de voor dat jaar vastgestelde evenementenkalender. Tegen het besluit om deze bepalingen aan de APV toe te voegen staat géén rechtsingang open bij de bestuursrechter.
Wat is een concretiserend besluit van algemene strekking (CBAS)?
Een concretiserend besluit van algemene strekking bepaalt het toepassingsbereik van een AVV nader naar tijd, plaats, persoon of object. Een CBAS onderscheidt zich van een AVV doordat het géén zelfstandige normstelling bevat, maar een bestaande norm concretiseert.
Een voorbeeld: de burgemeester van Amsterdam heeft bij besluit van 30 december 2024 de evenementenkalender voor 2025 vastgesteld. De kalender bepaalt welke grote evenementen in 2025 mogen plaatsvinden, met vermelding van het evenement, de datum, de locatie en het maximaal aantal bezoekers. Dit besluit is een CBAS — en daartegen staat wél een rechtsingang open bij de bestuursrechter.
Belangrijk aandachtspunt: een concretiserend besluit van algemene strekking kan óók opgenomen zijn in de APV. Zo oordeelde de rechtbank Amsterdam in 2011 dat het in de APV bepalen dat het klinken van een carillon geen geluidshinder is, een concretiserend besluit van algemene strekking is (ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ3933).
Onderscheid AVV/CBAS niet altijd duidelijk
De grens tussen AVV en CBAS is in de praktijk niet altijd helder. Er zijn dan ook diverse uitspraken van rechtbanken en rechtscolleges waar het karakter van bepaalde besluiten aan de orde komt (zie bijvoorbeeldECLI:NL:RVS:2022:517 over het warmteplan of ECLI:NL:CBB:2021:425 over het besluit tot aanwijzing van hoofdspoorwegen).
Actuele rechtsontwikkeling: conclusie A-G over Regeling zorgverzekering
In juli 2024 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Snijders gevraagd om een conclusie over het karakter van het wijzigen van een bijlage bij de Regeling zorgverzekering. In bijlage 1A zijn de geneesmiddelen opgenomen waarvoor een vergoedingslimiet is vastgesteld. Bijlage 1B bevat de lijst van geneesmiddelen waarvoor geen vergoedingslimiet is vastgesteld. De centrale rechtsvraag is of een ministerieel besluit tot plaatsing van een geneesmiddel op een bijlage kwalificeert als een AVV of als een CBAS.
De voorzitter heeft de staatsraden tevens verzocht algemene uitgangspunten te formuleren voor de kwalificatie van besluiten op het grensvlak van AVV en CBAS, en aandacht te besteden aan de gevolgen van die kwalificatie voor de rechterlijke toetsing en de rechtsbeschermingsmogelijkheden van andere belanghebbenden. Deze conclusie zal naar verwachting voor de praktijk belangrijke handvatten bieden.