Gerechtshof: legesverbod geldt voor heffing en buitenplanse vrijstelling

In de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is vastgelegd dat gemeenten hun bestemmingsplannen elke tien jaar dienen te herzien. Wordt daar niet aan voldaan, dan vervalt op grond van artikel 3.1 lid 4 Wro voor het betreffende plangebied de bevoegdheid tot “het invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan”. Indien een omgevingsvergunning wordt aangevraagd op het moment dat het betreffende bestemmingsplan ouder is dan 10 jaar, mogen dus geen leges ingevorderd worden.

Over de strekking en reikwijdte van artikel 3.1 lid 4 Wro is nog discussie. In hogere rechtspraak was de vraag of het verbod alleen ziet op de invordering van leges of ook op de heffing daarvan nog niet beantwoord, net als de vraag of het legesverbod ook geldt voor een omgevingsvergunning die is verleend met een buitenplanse vrijstelling (artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 Wabo). In een recente uitspraak heeft hof Arnhem Leeuwarden zich hierover uitgelaten.

Met betrekking tot de stelling van de heffingsabtenaar dat de Wro slechts de invordering van leges verbiedt en niet de heffing daarvan, overweegt het hof dat het werkwoord invorderen in de tekst van de wet naar de bedoeling van de wetgever moet worden gelezen als ‘vorderen’. Daar komt bij dat het vaststellen van de legesnota weinig zin zou hebben, omdat de verzending ervan als eerste daad van invordering moet worden gezien en derhalve op grond van artikel 3.1 van de Wro bekendmaking van het besluit niet mogelijk is. Deze uitleg van het hof is naar mijn mening terecht; hiermee wordt de ongewenste situatie vermeden dat niet invorderbare heffingen worden vastgesteld en dat de betaling van een niet invorderbare heffing door de betaler niet als onverschuldigd betaald kan worden teruggevorderd.

Met betrekking tot de tweede vraag overweegt het hof dat het feit dat de omgevingsvergunning slechts kon worden afgegeven met toepassing van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid niet met zich brengt dat geen toetsing meer plaatsvindt aan het bestemmingsplan. Aan de hand van het vigerende bestemmingsplan wordt eerst getoetst of een omgevingsvergunning kan worden afgegeven binnen de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Pas indien dat niet mogelijk is, wordt toegekomen aan de toepassing van een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid. Omdat het belastbare feit het in behandeling nemen van een aanvraag is en daarbij altijd (eerst) aan het bestemmingsplan wordt getoetst, geldt het legesverbod naar het oordeel van het hof ook voor de omgevingsvergunning die is verleend met een buitenplanse vrijstelling.

De opvatting dat het legesverbod ook de buitenplanse vrijstelling omvat volgt uit de wet, waarin is opgenomen dat voor (alle) diensten die verband houden met het niet geactualiseerde bestemmingsplan geen leges gevorderd worden. Deze ruime uitleg strookt met de gewenste prikkel tot actualisatie van het bestemmingsplan. Dit is ingegeven door de rechtszekerheid en zou daarom iedere toetsing aan het bestemmingsplan moeten omvatten, als ‘herinnering’ dat het bestemmingsplan niet actueel is. De vraag is of de wetgever inderdaad de bedoeling heeft gehad het legesverbod een dusdanig ruime strekking te geven. In de wetsgeschiedenis is omtrent het legesverbod opgenomen dat: “leges terzake van vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten binnen het betrokken bestemmingsplangebied vanaf het moment van het verstrijken van de 10-jaarstermijn niet worden ingevorderd” (Kamerstukken 2003-2004, 28916, nr. 9). Deze omschrijving lijkt slechts activiteiten die passen binnen het bestemmingsplan te omvatten. De activiteit 'gebruik in afwijking van het bestemmingsplan' wordt immers niet wordt genoemd. De Hoge Raad zal hierover uiteindelijk het laatste woord hebben.