Conclusie staatsraad advocaat generaal Nijmeijer – Evidentiecriterium

Op 5 april jongstleden publiceerde staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer een conclusie over de exceptieve toetsing van regels in een omgevingsplan in een beroepsprocedure tegen een omgevingsvergunning (ECLI:NL:RVS:2023:1367). Het zogenoemde evidentiecriterium wordt in de rechtspraak gehanteerd om te toetsen of in een procedure over een omgevingsvergunning de geldigheid van een onherroepelijke bestemmingsplanregel alsnog ter discussie kan worden gesteld.

Achtergrond

Deze conclusie is genomen tegen de achtergrond van een kwestie die speelde in Den Haag. In 2020 verleende het college van Den Haag een omgevingsvergunning voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van een woontoren van 73 meter hoog. In beroep bij de rechtbank tegen deze omgevingsvergunning is gesteld dat één van de planregels op grond waarvan de vergunning verleend is, onverbindend is wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel (ECLI:NL:RBDHA:2022:7566). Dit betreft de planregel inhoudende dat “hoogbouw zorgvuldig dient te worden ingepast volgens het Haagse hoogbouwbeleid”.

De rechtbank oordeelt dat deze planregel evident in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit omdat de regel zo ruim is opgesteld dat het onvoldoende houvast biedt over de ter plaatse toelaatbare bouwhoogte. Volgens de rechtbank dient, zeker gelet op het feit dat het een groot bouwproject betrof, uit de planregel zelf te blijken wat de bouwmogelijkheden zijn. Hierbij mag de begrenzing niet worden neergelegd in een beleidsregel waarna wordt verwezen.

Hierna is de zaak in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State terecht gekomen. De Afdeling heeft op 1 december 2022 aan staatsraad A-G Nijmeijer gevraagd hoe indringend de bestuursrechter in het kader van een vergunningprocedure een planregel met een open norm en een dynamische verwijzing naar een beleidsregel mag toetsen en in hoeverre daarbij de toepassing van het ‘evidentiecriterium’ kan worden voortgezet.

Evidentiecriterium

Het evidentiecriterium is relevant bij de exceptieve toetsing van een bestemmingsplan. De geldigheid van een onherroepelijke bestemmingsplanregel wordt daarbij indirect betwist in een procedure tegen de verlening van een omgevingsvergunning op basis van die bestemmingsplanregel. Volgens de vaste jurisprudentie van de Afdeling kan de bestemmingsregeling slechts onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten als er duidelijk sprake is van strijd met een hogere regeling, algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2022:2440). Dit voorkomt dat in een beroepsprocedure tegen een omgevingsvergunning het beroep tegen het bestemmingsplan opnieuw wordt behandeld.

In de conclusie heeft de A-G vastgesteld wat de ratio van het evidentiecriterium is. Daarbij heeft hij de toetsingsintensiteit van het beroep tegen een bestemmingsplan (het vernietigingsberoep) met de exceptieve toets van een bestemmingsplan vergeleken. De bestuursrechter toetst in de beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan de rechtmatigheid van een planregel indringend. Echter, bij de beoordeling van een planregel in het kader van de beroepsprocedure tegen een omgevingsvergunning toetst hij aan het evidentiecriterium. Indien de bestuursrechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat een planregel in strijd is met een hogere rechtsnorm, is er sprake van evidente strijd. In dat geval dient de planregel onverbindend te worden verklaard dan wel buiten toepassing te worden gelaten (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2008:BC9610).

De A-G stelt dat bij toepassing van het evidentiecriterium onderscheid moet worden gemaakt tussen twee situaties. 1: de situatie waarbij een planologische beleidsregel bekend is en exceptief getoetst kan worden, en 2: de situatie waarbij een planologische beleidsregel een dynamische verwijzing heeft. In het eerste geval ziet hij geen reden om van het evidentiecriterium af te zien. De inhoud van de planologische beleidsregel moet door de Afdeling betrokken worden bij de rechtmatigheidstoets van de planregel. In de tweede situatie kan geen sprake zijn van rechtmatigheidstoetsing van beleidsregel. In dat geval dient dezelfde exceptieve toetsingsmaatstaf te worden gehanteerd als bij een planregel.

Esmee Wolters is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied bestuursrecht.

Vragen?