Afdeling bestuursrechtspraak verduidelijkt onderscheid tussen AVV en CBAS: de uitspraak na de conclusie
25 februari 2025 schreven wij over de conclusie van staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Snijders over het onderscheid tussen algemeen verbindende voorschriften (AVV) en concretiserende besluiten van algemene strekking (CBAS). Gisteren heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan in de zaak die aanleiding gaf tot die conclusie (ECLI:NL:RVS:2026:6134). Daarin formuleert de Afdeling voor het eerst een samenhangend kader voor het beoordelen van het rechtskarakter van besluiten op het grensvlak van AVV en CBAS. De Afdeling volgt de conclusie op hoofdlijnen, maar wijkt op belangrijke punten af.
Waar ging de zaak over?
Recordati, registratiehouder van het geneesmiddel Isturisa, had de minister verzocht dit middel op te nemen in bijlage 1B bij de Regeling zorgverzekering (Rzv). De minister plaatste Isturisa echter in bijlage 1A. De kernvraag was of die wijziging van de bijlagen bij de Rzv een AVV of een CBAS is. Het antwoord bepaalt of de bestuursrechter dan wel de burgerlijke rechter bevoegd is.
Bestaande definitie van het CBAS gehandhaafd
De Afdeling houdt vast aan de bestaande jurisprudentiële definities van het AVV en het CBAS, in lijn met de conclusie van Widdershoven en Snijders. Een AVV is een naar buiten werkende, bindende regel met algemene abstracte regels die zich lenen voor herhaalde concrete toepassing. Een CBAS bepaalt het toepassingsbereik van een AVV nader naar tijd, plaats, persoon of object, waarbij het ontbreken van zelfstandige normstelling het meest onderscheidende criterium is.
Een belangrijk element in het nieuwe kader is de bevestiging van het formele verknooptheidscriterium. Als een regeling overwegend algemene regels bevat en daarnaast ook concretiseringen, dan deelt het geheel in het karakter van een AVV. In dat geval staat geen beroep bij de bestuursrechter open. De Afdeling benadrukt dat dit voortaan consequent zal worden toegepast, ook waar dat eerder niet altijd het geval was.
Waar de Afdeling afwijkt van de conclusie
Op drie punten kiest de Afdeling een andere koers dan Widdershoven en Snijders hadden geadviseerd.
Geen strikte toepassing van het verknooptheidscriterium bij wijzigingsbesluiten
De advocaten-generaal hadden aanbevolen het formele verknooptheidscriterium bij wijzigingsbesluiten steeds strikt toe te passen: als een later besluit zowel algemene regels als concretiseringen bevat, zou het geheel als AVV moeten gelden. De Afdeling kiest een genuanceerdere lijn. Als hoofdregel deelt een wijzigingsbesluit met zowel algemene regels als concretiseringen inderdaad in het karakter van een AVV. Maar hierop geldt een uitzondering: als tussen de algemene regels en de concretiseringen in het wijzigingsbesluit zo weinig samenhang bestaat dat toepassing van het formele verknooptheidscriterium niet gerechtvaardigd is, kunnen de onderdelen afzonderlijk worden beoordeeld.
De advocaten-generaal hechtten groot gewicht aan het risico dat een CBAS formele rechtskracht krijgt als daartegen niet tijdig wordt opgekomen, en gebruikten dat risico als reden voor strikte toepassing van het verknooptheidscriterium. De Afdeling relativeert dat nadeel op drie gronden:
- Sinds vier uitspraken van het CBb uit 2024 (o.a. ECLI:NL:CBB:2024:31) worden termijnoverschrijdingen in meer gevallen verschoonbaar geacht. De Afdeling volgt deze lijn.
- Ook bij formele rechtskracht van een CBAS kan een belanghebbende het bestuursorgaan om wijziging verzoeken en bij afwijzing beroep instellen op grond van artikel 6:2 Awb .
- Bij een vervolgbesluit kan een belanghebbende het onderliggende CBAS alsnog exceptief laten toetsen. Bij die toetsing vormen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, en de intensiteit van de toetsing kan groter zijn naarmate het CBAS meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende.
Geen vuistregels met voor- en nadelenafweging
Het meest opvallende verschil met de conclusie is wellicht dat de Afdeling de door Widdershoven en Snijders voorgestelde vuistregels niet overneemt. De advocaten-generaal hadden geadviseerd dat bij besluiten die aan de definitie van een CBAS voldoen, steeds een afweging moet worden gemaakt van de voor- en nadelen van het aannemen van een CBAS, aan de hand van gezichtspunten als de specialisatie van de bestuursrechter en de omvang van het nadeel door formele rechtskracht. De Afdeling verwerpt die aanvullende toets: als een besluit aan de kwalificatie van een CBAS voldoet, hoeft geen nadere afweging te worden gemaakt.
Het nieuwe beslisschema samengevat
Het door de Afdeling geformuleerde kader laat zich als volgt samenvatten:
- Als de formele wetgever een besluit uitdrukkelijk als AVV of CBAS aanduidt, is dat bepalend.
- Bij het vaststellen van een regeling die overwegend algemene regels én concretiseringen bevat, is het geheel een AVV (formele verknooptheidscriterium).
- Bij een wijzigingsbesluit wordt het geheel van de wijzigingen beoordeeld. Dan geldt: (a) bevat het wijzigingsbesluit zowel algemene regels als concretiseringen, dan is de hoofdregel dat het geheel als AVV geldt, tenzij er zo weinig samenhang is dat splitsing gerechtvaardigd is; (b) bevat het wijzigingsbesluit uitsluitend concretiseringen, dan is het altijd een CBAS.
- Als een besluit de CBAS-kwalificatie krijgt, is geen aanvullende voor- en nadelenafweging nodig.
Toepassing: de wijziging van de Regeling zorgverzekering
De Afdeling past het nieuwe kader vervolgens toe op het concrete geval. Onderdeel A van het wijzigingsbesluit van 7 maart 2022 — de toevoeging en verwijdering van geneesmiddelen op bijlage 1 bij de Rzv — bevat volgens de Afdeling geen algemene regels. De plaatsing van een geneesmiddel in een cluster, de bepaling van de standaarddosis en de vergoedingslimiet vormen slechts de uitkomst van de toepassing van de bestaande algemene regels van de artikelen 2.39 tot en met 2.48 Rzv. Het zijn concretiseringen naar object.
Onderdeel B van datzelfde besluit wijzigt wél algemene regels (over het geneesmiddel Tafamidis in bijlage 2). Maar het feit dat dit in hetzelfde besluit staat, leidt niet tot toepassing van het formele verknooptheidscriterium. De Afdeling overweegt dat beide onderdelen andere bijlagen wijzigen en inhoudelijk geen enkel verband met elkaar houden: de wijzigingen zijn als het ware toevallig in hetzelfde besluit terechtgekomen.
De conclusie: het besluit is een CBAS en de rechtbank was bevoegd.
Les voor de praktijk
Met deze uitspraak brengt de Afdeling meer duidelijkheid in het onderscheid tussen AVV en CBAS, al blijft het grensgeval per definitie lastig.
De Afdeling kiest voor een systematischer kader dan voorheen, maar tegelijk voor een pragmatischer benadering dan de advocaten-generaal hadden voorgesteld. Door de vuistregels met hun open voor- en nadelenafweging niet over te nemen, voorkomt de Afdeling dat bij ieder grensgevallig besluit een uitgebreide belangenafweging moet worden gemaakt. Het criterium blijft primair de bestaande definitie: ontbreekt zelfstandige normstelling, dan is sprake van een CBAS. Dit geeft de praktijk meer houvast dan een afweging die per geval in tegengestelde richtingen kan wijzen.
Tegelijkertijd is de uitzondering op het formele verknooptheidscriterium bij wijzigingsbesluiten — het ontbreken van voldoende samenhang — nieuw en casuïstisch. De Afdeling geeft aan dat dit zich voordoet als onderdelen als het ware toevallig in hetzelfde besluit zijn terechtgekomen. Hoe ruim of strikt die maatstaf in de toekomst wordt toegepast, zal de rechtspraak moeten uitwijzen.
Voor bestuursorganen die besluiten van algemene strekking formuleren, blijft de boodschap uit ons eerdere blog onverkort gelden: sta bij het opstellen van een besluit stil bij de rechtsingang en daarmee bij de meest passende rechtsbescherming. De keuze om concretiseringen op te nemen in een regeling die overwegend algemene regels bevat, of juist in een afzonderlijk besluit, heeft directe gevolgen voor de toegang tot de bestuursrechter.