Derden en boetebesluiten: Uitgangspunten door A-G Widdershoven
Alleen wie tijdig en goed onderbouwd om handhaving vraagt, krijgt toegang tot bezwaar en beroep tegen bestuurlijke boetes, zo schrijft staatsraad A-G Widdershoven in zijn recente conclusievan 10 december 2025.
Wanneer is een derde belanghebbende bij een boetebesluit?
Om in concrete gevallen als belanghebbende te worden aangemerkt moet worden voldaan aan de diverse vereisten van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”). Ook derden kunnen als een belanghebbende kwalificeren. Dat zijn (rechts)personen die niet het bestuursorgaan zijn, maar ook niet het rechtssubject (wiens rechtspositie wordt gewijzigd door een besluit van het bestuursorgaan).
Staatsraad A-G Widdershoven beschrijft in zijn conclusie de hoofdlijnen voor ontvankelijkheid van derden die in bezwaar kunnen komen tegen een boetebesluit. Dit is in de praktijk voornamelijk relevant voor belangenorganisaties. Belangenorganisaties (die opgericht zijn om een bepaald belang te behartigen) komen veelvuldig op als derde belanghebbende door bijvoorbeeld de naleving van wettelijke verplichtingen van bedrijven af te dwingen.
De hoofdlijnen van de inhoud van de conclusie van A-G Widdershoven worden hieronder nader besproken.
Hoofdlijnen ontvankelijkheid van derden
Volgens Widdershoven kunnen derden in algemene zin belanghebbende zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van een bestuurlijke boete, mits dit is genomen naar aanleiding van een handhavingsverzoek van die derde. Om als belanghebbende te worden aangemerkt moet de derde wel voldoen aan de vereisten van artikel 1:2 Awb. Dit artikel vereist dat de belanghebbende een belang heeft dat rechtstreeks bij het besluit is betrokken, waarbij vooral de eis van persoonlijk belang grenzen kan stellen aan hun belanghebbendheid.
Ook rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb, kunnen (dus) belanghebbende zijn bij een besluit tot weigering of oplegging van een boete, mits zij een handhavingsverzoek hebben gedaan en voldoen aan de specifieke eisen die deze bepaling stelt aan de statutaire doelstelling en feitelijke werkzaamheden van een dergelijke rechtspersoon. Daarvoor is van belang dat sprake is van een bovenindividueel belang dat de rechtspersoon in het bijzonder behartigt. De statutaire doelstelling mag niet te ruim of te algemeen zijn, maar moet functioneel en geografisch voldoende aansluiten bij het onderwerp van het besluit of het handhavingsverzoek. Slechts het voeren van procedures geldt niet als feitelijke werkzaamheid.
Tot slot staat het feit dat een bestuurlijke boete een bestraffend (leedtoevoegend) oogmerk heeft, niet in de weg aan de belanghebbendheid van derden, inclusief die van rechtspersonen die een collectief of algemeen belang behartigen. Dit is relevant omdat een bestraffende sanctie gericht is op leedtoevoeging en er in principe niet op is gericht dat de overtreding wordt beëindigd. In dat licht rijst de vraag welk belang een derde heeft bij bestraffing van de overtreder.
Volgens Widdershoven maakt de bestraffende aard van een bestuurlijke boete niet dat principieel geen plaats is voor de belanghebbendheid van derden. Hiervoor heeft hij de parlementaire geschiedenis en rechtspraak onderzocht. Daarmee onderbouwt hij dat de stelling dat in boeteprocedures geen plaats zou zijn voor inmenging van derden, ook niet strookt met bijvoorbeeld het beklagrecht en de toegenomen rol van het slachtoffer in het strafrecht.
Voor zover het nodig is de rechten van de overtreder in een dergelijke procedure te beschermen, biedt de Awb tot slot de mogelijkheid om de toegang van derden tot de stukken te beperken. Bijvoorbeeld als deze van betekenis zijn geweest voor de oplegging van de bestuurlijke boete, kunnen deze alsnog geheim worden gehouden als dat om gewichtige redenen geboden is.
Gevolgen
De centrale boodschap is dat de bestraffende aard van een boete niet op voorhand uitsluit dat derden als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Doorslaggevend is niet het leedtoevoegende karakter, maar of de derde een voldoende rechtstreeks, persoonlijk (of collectief) belang heeft dat volgens de eisen van artikel 1:2 Awb wordt geraakt door het boetebesluit. Er bestaat geen principieel verbod op participatie van derden.
Voor belangenorganisaties is het daarom van belang altijd een expliciet, concreet handhavingsverzoek in te dienen waarbij zekerheidshalve het belang/de gevolgen voor de organisatie of achterban wordt geformuleerd.