Overheidsaansprakelijkheid voor onrechtmatig advies

In een arrest van 23 mei 2014 geeft de Hoge Raad duidelijkheid over de maatstaven die moeten worden gehanteerd voor het vaststellen van aansprakelijkheid van de Staat voor advisering door een adviesorgaan (van de Staat).

De zaak is aanhangig gemaakt door een eigenaar van enkele panden in de binnenstad van Groningen. In deze panden werden prostitutie-inrichtingen geëxploiteerd op basis van door burgemeester en wethouders van Groningen verleende vergunningen. Deze vergunningen werden echter ingetrokken naar aanleiding van een op verzoek van de burgemeester uitgebracht advies van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen (in het kader van de Wet Bibob). De strekking van dat advies was dat er een ernstige mate van gevaar bestond dat de vergunningen mede zouden worden gebruik om strafbare feiten te plegen. In de bestuursrechtelijke procedure die volgde op het intrekkingsbesluit is vast komen te staan dat het advies onvoldoende steun biedt voor de conclusie dat er sprake is van een ernstige mate van gevaar en dat de vergunningen dus niet op basis van dit advies mochten worden ingetrokken.

De eigenaar spreekt hierop de gemeente (wegens de onrechtmatige intrekking van de vergunningen) en de Staat (wegens het advies) aan voor vergoeding van kosten voor juridisch en fiscaal advies en immateriële schade.

In eerste aanleg leidt dat slechts tot toewijzing van een beperkte vergoeding voor immateriële schade. Het gerechtshof wijst de vordering in hoger beroep vervolgens in zijn geheel af. Het hof overweegt hierbij dat de burgemeester in de voorbereidingsprocedure (het verzoek om het advies) niet onrechtmatig heeft gehandeld. De vordering tegen de Staat stuit volgens het hof af op het feit dat de gemaakte kosten niet het gevolg zijn van het advies, maar van het (rechtmatige) handelen van de burgemeester in de voorbereidingsprocedure (er zou dus geen causaal verband zijn). Ten aanzien van de bezwaar- en (hoger) beroepsprocedure overweegt het hof dat deze procedure voorziet in een uitputtende regeling voor vergoeding van proceskosten. Deze regeling zou meebrengen dat deze kosten niet alsnog via de weg van de onrechtmatige daad bij de adviseur van het bestuursorgaan in rekening worden gebracht. Daarbij mag het volgens het hof niet uitmaken of die adviseur onder de gemeente werkt, of onder een andere bestuurslaag (zoals hier: de Staat). Ten aanzien van de immateriële schade overweegt het hof tot slot dat het feit dat het intrekkingsbesluit is vernietigd, nog niet meebrengt dat het onderliggende advies onrechtmatig is. Dat zou volgens het hof alleen anders zijn, als de Staat (het adviesorgaan) moedwillig onjuiste informatie verstrekt zou hebben, of anderszins laakbaar zou hebben gehandeld met betrekking tot het gegeven advies.

De Hoge Raad laat niets heel van het arrest van het hof. Hij beslist dat voor het aannemen van onrechtmatigheid van de Staat bij inschakeling van een adviesorgaan geen andere maatstaven gelden dan die van artikel 6:162 BW (onrechtmatige daad). Van een onrechtmatige is sprake als het adviesorgaan bij de uitoefening van zijn taak niet de zorgvuldigheid in acht neemt die in het maatschappelijk verkeer jegens de betrokkene betaamt. Het hof had dus een te zware maatstaf aangelegd.

Voor de beoordeling van het causaal verband tussen de onrechtmatige daad van het adviesorgaan en de geleden schade, is anders dan het hof oordeelde, niet beslissend of de schade mede een gevolg is van het handelen van het bestuursorgaan dat het besluit op het uitgebrachte advies heeft genomen. Bij de beoordeling van het causaal verband moet worden onderzocht of de schade in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid berust, dat die schade, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van die gebeurtenis kan worden toegerekend aan het Bureau en daarmee aan de Staat (art. 6:98 BW).

Tot slot oordeelt de Hoge Raad dat het feit dat burgemeester en wethouders in de bestuursrechtelijke procedure al zijn veroordeeld in de proceskosten, niet in de weg staat aan hoofdelijke aansprakelijkheid van de Staat voor diezelfde proceskosten. Ook artikel 8:75 Awb biedt hiervoor geen aanknopingspunten. Deze bepaling houdt volgens de Hoge Raad niet in dat een procespartij haar aanspraak op schadevergoeding jegens een hoofdelijk aansprakelijke derde, die geen partij is in het aan de bestuursrechter voorgelegde geschil, niet meer zou kunnen verhalen als de bestuursrechter de wederpartij in de kosten heeft veroordeeld.

De Hoge Raad heeft het geding naar het gerechtshof 's-Hertogenbosch verwezen voor verdere behandeling. Of het advies daadwerkelijk onrechtmatig is en de Staat aansprakelijk, moet dus nog blijken.