Rechtsonzekere bepaling in de APV buiten toepassing gelaten: sluiting cafetaria gaat niet door
In een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “ABRvS”) van 14 oktober 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:5964) wordt een bepaling in de APV van de gemeente Nijmegen buiten toepassing gelaten wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. In het geding is de vraag of een exploitatievergunning van rechtswege kan vervallen bij wijziging van de vennootschapssamenstelling van de exploiterende vof, en vooral: wat de APV daarover met voldoende bepaaldheid moet zeggen.
Achtergrond van het geschil
De eigenaren van een cafetaria in Nijmegen exploiteerden de horecagelegenheid via een vof op basis van een exploitatievergunning die aan twee vennoten gezamenlijk was verleend. Toen één vennoot uittrad en een nieuwe vennoot toetrad, zag de burgemeester daarin grond voor sluiting: de exploitatievergunning was door de gewijzigde samenstelling van de vof van rechtswege vervallen op grond van artikel 2.33b, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Algemene Plaatselijke Verordening Nijmegen (“de APV”), omdat er sprake was van een “gewijzigde exploitant” en van “verlies van de hoedanigheid van exploitant”. Bij besluit van 18 augustus 2022 had de burgemeester de cafetaria gesloten onder oplegging van een last onder bestuursdwang. De rechtbank Gelderland bevestigde dat oordeel, waarna de exploitant hoger beroep instelde.
De Afdeling oordeelt anders
Anders dan de rechtbank, komt de Afdeling tot het oordeel dat de burgemeester de cafetaria ten onrechte heeft gesloten.
Voor de overgebleven oorspronkelijke vennoot kon vooraf niet duidelijk zijn dat het uit- en toetreden van een vennoot tot de vof zou leiden tot het automatisch vervallen van de exploitatievergunning; de betreffende APV-bepaling is daartoe naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende eenduidig geformuleerd.
Op grond van artikel 2:33 lid 1 van de APV vervalt de exploitatievergunning van rechtswege in een aantal genoemde gevallen, waaronder, voor zover hier van belang, als er sprake is van een “gewijzigde exploitant” die geen nieuwe vergunning heeft aangevraagd (onder b) of als de exploitant of beheerder “deze hoedanigheid heeft verloren” (onder c). Wat onder “gewijzigde exploitant” moet worden verstaan, definieert de APV niet.
Daarbij acht de Afdeling het van zwaarwegend belang dat het bij deze bepaling gaat om het van rechtswege vervallen van een vergunning, waarbij direct en zonder dat daarover een appellabel besluit wordt genomen, gevolgen voor de vergunninghouder intreden. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid moet in zo’n geval heel duidelijk zijn in welke situatie de vergunning van rechtswege vervalt. Wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel laat de Afdeling de bepaling buiten toepassing, zodat de exploitatievergunning niet van rechtswege is vervallen en de last onder bestuursdwang ten onrechte is opgelegd.
Belang van de uitspraak
De uitspraak legt de spanning bloot tussen de tekst van de APV en de rechtszekerheid van de vergunninghouder. Een interessante bijkomstigheid is dat eerdere rechtspraak over de term “gewijzigde exploitatie” in deze APV (ABRvS 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2074) de gemeente Nijmegen ertoe had gebracht de APV aan te passen en te spreken van een “gewijzigde exploitant”. Die tekstuele aanpassing is dus echter niet voldoende gebleken: ook dit begrip is volgens de Afdeling onvoldoende duidelijk.
Deze uitspraak onderstreept dat de bepalingen in de APV voldoende nauwkeurig en eenduidig moeten zijn geformuleerd en relevante begrippen duidelijk moeten zijn gedefinieerd. Zeker wanneer een bepaling leidt tot het van rechtswege vervallen van een vergunning, mag van de vergunninghouder niet worden verwacht dat deze niet zeker weten wanneer dat precies gebeurt. Een onduidelijke formulering kan leiden tot het sneuvelen van een daarop gebaseerd handhavingsbesluit.