icon

Handhaving: strijdig gebruik geen voortdurende overtreding.

In een recente uitspraak van 9 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4055) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat illegaal gebruik als autohandelsbedrijf geen voortdurende overtreding oplevert. Dat had consequenties voor in te vorderen dwangsommen. Ook honoreert de Afdeling een beroep op het vertrouwensbeginsel.

Dwangsom wegens strijdig gebruik

Op een perceel in Soest werd in strijd met het bestemmingsplan een autohandelsbedrijf geëxploiteerd. Het college van B&W van Soest legde daarom in 2018 een last onder dwangsom op van € 5.000,- per maand tot een maximum van € 50.000,-. De begunstigingstermijn liep tot 22 augustus 2018.

Het college heeft pas bij controles op 19 september 2019 en 30 oktober 2019 geconstateerd dat de autohandel nog steeds plaatsvond. Daarom vorderde het college twee dwangsommen in van in totaal € 10.000,-.

De rechtbank in eerste aanleg vond dat het college niet meer tot invordering van de dwangsommen bevoegd was. De overtreding werd namelijk door de rechtbank doorlopend geacht vanaf 22 augustus 2018. Daarna zijn tien maanden verstreken, waarbij per maand een dwangsom verbeurde. Tegen de tijd dat het college in september en oktober 2019 ging controleren, was het maximum aan verbeurde dwangsommen volgens de rechtbank al bereikt.

Voortdurende overtreding

Het college was het niet eens met de rechtbank. In hoger beroep stelt het college dat het niet beëindigen en niet beëindigd houden van het autohandelsbedrijf helemaal geen voortdurende overtreding is. De bedrijfsmatige verkoop van auto’s op het perceel had namelijk relatief eenvoudig tussendoor beëindigd kunnen zijn en hervat. Hierdoor konden er volgens het college pas dwangsommen worden verbeurd op het moment dat ook echt de illegale autohandel werd vastgesteld. Dat was pas in september en oktober 2019. De Afdeling geeft het college hierin gelijk. Het gebruik van het perceel als autohandelsbedrijf levert op zichzelf geen voortdurende overtreding op. Juist vanwege de relatief eenvoudige mogelijkheid om deze tussentijds te beëindigen en weer te hervatten.

De rechtbank had dus te gemakkelijk aangenomen dat iedere maand na 22 augustus 2018 een dwangsom was verbeurd, omdat er op het moment van de last en het moment van de controles sprake was van autohandel.

Deze conclusie van de Afdeling is op zich niet heel verrassend, maar interessant is de uitspraak wel voor de handhavingspraktijk. Dat geldt niet alleen voor colleges van gemeentes die op enig moment moeten gaan invorderen. Ook voor partijen die juist als overtreder worden aangemerkt en zich in een handhavingsprocedure moeten verweren tegen het vermoeden dat de overtreding veel langer plaatsvond kan deze uitspraak gunstig zijn.

Elementair bestuursprocesrecht is dat het bestuursorgaan moet bewijzen dat een dwangsom verbeurd is (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2017:1179). In dat licht mag niet te snel worden aangenomen dat er sprake is van een voortdurende overtreding. Dus als er sprake is van strijdig gebruik dat relatief makkelijk gestaakt kan worden en hervat, moet het bestuursorgaan aan de invordering van iedere dwangsom een deugdelijke constatering ten grondslag leggen.

Schending vertrouwensbeginsel

Omdat de rechter in eerste aanleg niet aan de overige beroepsgronden was toegekomen, bespreekt de Afdeling deze integraal. Daaronder het beroep van de overtreder op het vertrouwensbeginsel. Hierop strandt de invordering alsnog.

De toetsing aan het vertrouwensbeginsel vindt volgens vaste rechtspraak in drie stappen plaats. Als eerst moet worden beoordeeld of er sprake is van een toezegging waaraan door de andere partij een bepaalde verwachting kan worden ontleend. Vervolgens dient te worden beoordeeld of deze toezegging aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Ten slotte moet de vraag worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd gelet op alle relevante betrokken belangen (zie de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694). Zie voor eerdere recente blogs over het vertrouwensbeginsel: van Anna Tsheichvili van 21 december 2021 en 14 juni 2024 en van Lucia Tellegen van 23 augustus 2024.

De Afdeling oordeelt dat aan deze eerste twee stappen is voldaan. Dit vloeide namelijk voort uit een mail van een ambtenaar aan de toenmalige advocaat van de overtreder. Hierin stond: ‘Er gebeuren nu nog steeds en zelfs meer activiteiten op het perceel die in strijd zijn met het bestemmingsplan. De controles zullen daarom onverminderd doorgaan. Als de eerste vijf dwangsommen zijn verbeurd, zullen wij overgaan tot het innen van deze vijf dwangsommen.’. Volgens de Afdeling had de overtreder hieruit mogen afleiden dat er na twee vastgestelde overtredingen nog niet zou worden ingevorderd, maar pas na vijf. Het college niet heeft gemotiveerd welke andere belangen zwaarder wegen.

Aangezien de meeste beroepen op het vertrouwensbeginsel stranden is het altijd weer goed om aandacht te vragen voor voorbeelden waarin dit wel wordt gehonoreerd.

Vragen over handhaving of het vertrouwensbeginsel? Neem contact op met onze bestuursrechtspecialisten.

Heeft u vragen?

Dit veld is bedoeld voor validatiedoeleinden en moet niet worden gewijzigd.
Handhaving: strijdig gebruik geen voortdurende overtreding.

Schrijf u in voor onze nieuwsbrief

Schrijf u in voor onze nieuwsbrief