Grondruil Doesburg: staatssteunverbod geschonden
Het Hof Arnhem-Leeuwarden heeft zich recent gebogen over een geschil over een overeenkomst tussen supermarktexploitant Ekoma en gemeente Doesburg betreffende een grondruil (Hof Arnhem-Leeuwarden 26 mei 2026 ECLI:NL:GHARL:2026:3333 (Link)). Appellanten hadden zich in eerste aanleg en daarna in hoger beroep onder andere op het standpunt gesteld dat de overeenkomst tussen Ekoma en de gemeente in strijd was met het staatssteunverbod ex artikel 107 en 108 VWEU. Het Hof overwoog dat het staatssteunverbod inderdaad geschonden was door de grondruil.
Verbod op staatssteun (artikel 107 en 108 VWEU)
Het verbod op onrechtmatige staatssteun is opgenomen in artikel 107 t/m 109 van het VWEU. Hierin is bepaald dat het overheden in beginsel verboden is om directe, dan wel indirecte financiële steun te verstrekken aan ondernemingen. Dit omdat verstoringen van de mededinging tussen concurrenten door financiële prikkels van de overheden in beginsel verboden zijn, met het oog op gelijke concurrentievoorwaarden tussen ondernemingen. Dergelijke financiële prikkels vanuit de overheid kunnen verschillende vormen aannemen (kortingen, leningen, etc.).
Onder bepaalde omstandigheden is een steunmaatregel van een overheid aan een onderneming echter wel toegestaan. Het is aan de Europese Commissie om voorgenomen staatssteunmaatregelen in overeenstemming met de interne Europese markt te verklaren (goed te keuren). Daarom bepaalt artikel 108 VWEU dat overheden een voorgenomen steunmaatregel aan de Europese Commissie moeten melden, waarna de Europese Commissie de rechtmatigheid van deze maatregel kan beoordelen. In principe zijn alle nieuwe steunmaatregelen meldingsplichtig, tenzij er sprake is van een uitzondering (bijvoorbeeld op grond van een Groepsvrijstelling of de De Minimis-Verordening). Tussen het moment van melden en het oordeel van de Europese Commissie geldt de zogenaamde standstill-verplichting. Dit betekent dat de overheid, totdat de Europese Commissie een positief besluit neemt over de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt , de maatregel niet uit mag voeren. Een steunmaatregel in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU die niet overeenkomstig artikel 108 lid 3 VWEU is aangemeld, wordt als een onrechtmatige steunmaatregel beschouwd. Het uitvoeren van een onrechtmatige steunmaatregel is (ook naar Nederlands recht) onrechtmatig.
Het bovenstaande komt neer op de volgende vragen, die nationale rechters moeten beantwoorden wanneer het staatssteunverbod in het geding is:
- is er sprake van een steunmaatregel in de zin van artikel 107 VWEU;
- was de overheid gehouden om deze steunmaatregel te melden;
- is de steunmaatregel gemeld aan de Europese Commissie;
- en heeft de Europese Commissie de steunmaatregel goedgekeurd?
Grondruil tussen Ekoma en gemeente Doesburg
Ekoma was eigenaar van een perceel waarop zij een supermarkt exploiteerde. De gemeente had de omliggende percelen in eigendom. De gemeente was voornemens om het centrum van Beinum te herontwikkelen. Daarvoor is een definitief ontwerp en een beeldkwaliteitsplan opgesteld, waarin een transformatiegebied geïdentificeerd was dat herontwikkeld zou worden. Het perceel van Ekoma maakte deel uit van voornoemd transformatiegebied. De gemeente is daarom een grondruil met Ekoma overeengekomen. Daarin werd het perceel in het transformatiegebied overgedragen in ruil voor andere percelen die de gemeente elders binnen de gemeente had. In april 2024 heeft Arcadis in opdracht van de gemeente een residuele grondwaardeberekening van de gemeentepercelen verricht, waarbij een marktwaarde van EUR 1.701.500,- is vastgesteld. In maart 2026 heeft Kendes Rentmeesters Veenendaal B.V. een taxatie van de gemeentepercelen verricht, waarbij uitgegaan werd van een andere oppervlakte. Daarbij werd de grondwaarde van het perceel bepaald op EUR 1.500.000,-. Op de uiteindelijke ruilovereenkomst bedroeg de waarde van het gemeenteperceel EUR 1.231.500,-. Deze prijs is tot stand gekomen door een afslag van EUR 470.000,- toegepast op de Arcadis-waarde, omdat een deel van het BVO gebruikt zou worden als parkeerterrein.
Appellanten hadden voorafgaand aan de grondruil meermaals bij de gemeente aangegeven dat zij interesse hadden in de percelen van de gemeente. Daarom zijn zij na de publicatie van de voorgenomen grondruil een procedure in kort geding gestart, waarbij zij een verbod eisten om uitvoering te geven aan de overeenkomst.
Rechtbank: onvoldoende grond voor staatssteunschending
Appellanten hebben in eerste aanleg aangevoerd dat de Gemeente het gemeenteperceel voor een te lage prijs heeft overgedragen. De marktwaarde van de bouwgrond zou minimaal EUR 1.000.000,00 te laag zijn vastgesteld. De rechtbank overwoog dat de vraag, of de prijs die uit de waardebepaling is gekomen in de gegeven omstandigheden marktconform is, een nader onderzoek naar de feiten en eventueel (deskundigen)bewijs zou vergen. De voorzieningenrechter oordeelde dat een kortgedingprocedure zich daarvoor niet leent. Daarom werd in het kort geding van de marktconformiteit van de uitkomst van de door Arcadis uitgevoerde waardebepaling uitgegaan. Op basis daarvan komt de rechtbank tot het oordeel dat het staatssteunverbod niet geschonden is door de grondruil. Appellanten zijn tegen het oordeel van de voorzieningenrechter in hoger beroep gegaan.
Hof: tegenstrijdige taxaties onderbouwen koopprijs niet
Hof Arnhem-Leeuwarden kwam tot een ander oordeel. Het hof verwees allereerst naar rechtspraak van het HvJ EU, waarin overwogen is dat het in dit soort gevallen erom gaat of de prijs die de koper voor het goed betaalt, een prijs is die onder normale marktvoorwaarden, dat wil zeggen zonder overheidsingrijpen, voor aankoop door de koper zou zijn betaald (HvJ EG 11 juli 1996 ECLI:EU:C:1996:285 (Link)). Daarnaast wees het hof op een beleidsstuk van de Europese Commissie (Mededeling 2016/C 262/01 (Link)), waarin opgenomen is dat onafhankelijke deskundigenwaardebepaling voorafgaand aan de verkooponderhandelingen ter vaststelling van de marktwaarde op basis van algemeen aanvaarde marktindicatoren en waarderingsstandaarden in beginsel toereikend is om aan te nemen dat de prijs marktconform is.
Het Hof wees daarna op de twee waardebepalingen van Arcadis en Kendes, die uitgaan van verschillende uitgangspunten. Doordat de gemeente in een later stadium een taxatie van Kendes in het geding had gebracht die afweek van de taxatie van Arcadis (in termen van taxatiemethode), kon het hof in het kader van het kort geding niet uitgaan van de juistheid van de in de taxatie van Arcadis geformuleerde uitgangspunten. Tegelijkertijd was de Kendes taxatie gestoeld op een oppervlakte van 1.600 m², terwijl in de overeenkomst tussen Ekoma en de gemeente de oppervlakte 2.000 m² bedroeg. Gesteld noch aannemelijk was dat de conceptovereenkomst in overeenstemming was gebracht met de taxatie van Kendes en daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten. Dat betekende naar het oordeel van het hof dat de conceptovereenkomst op het punt van de door Ekoma te betalen prijs niet wordt onderbouwd met een taxatie die de koopprijs verklaarde. Dit riep een rechterlijk vermoeden van staatssteun in het leven, omdat er geen taxatie aan de overeenkomst ten grondslag kon worden gelegd, waaruit bleek dat de prijs marktconform is. Daar kwam bij dat de gemeente onvoldoende betwistte dat de koopprijs in de conceptovereenkomst, vanuit materieel oogpunt bekeken, een niet marktconforme prijs opleverde voor Ekoma. Dit omdat de prijs in de conceptovereenkomst zich slecht rijmde met de taxatie van Kendes. Zo kwam het hof tot de slotsom dat het aannemelijk was geworden dat de conceptovereenkomst op het gebied van de prijs van het gemeenteperceel, een voorgenomen staatssteunmaatregel inhield.
Tussen partijen was niet in geschil dat de overeenkomst niet gemeld was aan de Europese Commissie. Hierdoor was de laatste vraag die het hof moest beantwoorden of de overeenkomst meldingsplichtig was. Het hof oordeelde dat er geen sprake was van bestaande steun en de maatregel dus als een nieuwe maatregel moest worden aangemerkt. Ook was gesteld noch gebleken dat aan de voorwaarden van de (relevante) Groepsvrijstellingen of de De Minimis-Verordening was voldaan. Hiermee was aannemelijk geworden dat de overeenkomst een steunmaatregel in de zin van artikel 107 VWEU inhield, die ten onrechte niet gemeld was aan de Europese Commissie (waarna de standstill-verplichting in acht genomen had moeten worden). Het hof vernietigde daarom het vonnis van de voorzieningenrechter en verbood het de gemeente en Ekoma om uitvoering te geven aan de conceptovereenkomst.
Gedegen taxatie is cruciaal bij grondtransacties met de overheid
Het staatssteunverbod vormt geregeld een kink in de kabel bij grondtransacties met overheden. Deze uitspraak laat het belang van gedegen taxatie van de grond zien. Wanneer de taxatie vragen en/of twijfel oproept over de marktconformiteit van de koopprijs, kan dit mogelijk grond opleveren voor een beroep op het staatssteunverbod. Daarnaast geldt dat meerdere taxaties ten grondslag leggen aan een overeenkomst mogelijk een risico met zich meebrengt, indien de taxaties op verschillende grondslagen en feitelijke kaders gestoeld zijn. Dit kan namelijk de waarde van de taxatie uithollen, omdat deze ten opzichte van elkaar tegenstrijdig kunnen worden uitgelegd.
Heeft u vragen?
Heeft u vragen over staatssteunrecht en de rol die het kan spelen in grondtransacties met de overheid? De specialisten van Wieringa Advocaten zijn u graag van dienst.