Derde-belanghebbende bij bestuurlijke boete: kansen en risico’s na ABRvS 22 april 2026
Kan een derde-belanghebbende opkomen tegen een bestuurlijke boete? De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) beantwoordde die vraag op 22 april 2026 bevestigend (ECLI:NL:RVS:2026:2294). Een vakbond kan als derde-belanghebbende bezwaar maken tegen een boetebesluit dat aan een bedrijf is opgelegd. Dat kan ook als de boete niet op haar verzoek werd opgelegd. Nadat de rechtbank in eerste instantie anders oordeelde, vroeg de Afdeling een advies over deze zaak aan Advocaat-Generaal Widdershoven (ECLI:NL:RVS:2025:5985). Eerder schreven wij al een blog over dit advies. De Afdeling week deels af van het advies van AG Widdershoven.
FNV en ILT: de casus achter de uitspraak
FNV onderzocht de arbeidsomstandigheden van vrachtwagenchauffeurs en constateerde dat rusttijdenregels structureel werden overtreden. Zo brachten chauffeurs hun weekenden door in de cabine van hun vrachtwagen. FNV deelde haar bevindingen met de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), die vervolgens een boete oplegde aan de betrokken transportonderneming. FNV wilde bezwaar maken tegen die boete — onder andere omdat zij de boete te laag vond om effectief te zijn. Ze vond een bevel tot staking van arbeid adequater. Zowel de minister als de rechtbank wezen dat af: FNV was geen belanghebbende.
Bestuurlijke boete als bestraffende sanctie: geen derde-belang?
De reden daarvoor zat in het karakter van de bestuurlijke boete. Een boete is een bestraffende sanctie: zij beoogt leed toe te voegen aan de overtreder. Bij die leedtoevoeging zijn in beginsel geen belangen van anderen betrokken — zo was de gedachte: het gaat om de verhouding tussen de overtreder en de overheid. Anders dan bij een herstelsanctie, zoals een last onder dwangsom die een concrete overtreding beoogt te beëindigen, werd aangenomen dat derden geen rechtstreeks belang hadden bij de oplegging of hoogte van een boete. Daarbij speelden ook de waarborgen voor de overtreder een rol: het recht op een eerlijk proces en het vermoeden van onschuld brachten mee dat de boeteprocedure in beginsel een zaak was van overtreder en bestuursorgaan. Derden stonden daardoor buitenspel.
ABRvS: derde-belanghebbende toch mogelijk bij boetebesluit
De Afdeling oordeelt nu dat een derde, ondanks het bestraffende karakter van een bestuurlijke boete, toch belanghebbende kan zijn. Een bestuurlijke boete heeft namelijk een tweeledig karakter: zij voegt niet alleen leed toe aan de overtreder, maar beoogt ook de overtreding te beëindigen en herhaling te voorkomen. Die feitelijke gevolgen kunnen de belangen van derden rechtstreeks raken — van natuurlijke personen, bedrijven tot concurrenten. Wel moet de derde een belanghebbende zijn in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Op grond van artikel 1:2 Awb kunnen zowel natuurlijke personen als rechtspersonen belanghebbende zijn bij een boetebesluit. Onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Volgens vaste rechtspraak is alleen degene die een voldoende objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks bij het besluit is betrokken, als zodanig aan te merken.
Voor rechtspersonen geldt op grond van artikel 1:2 lid 2 Awb bovendien dat als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij op grond van hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. De doelstellingen van FNV bestaan onder meer uit het behartigen van belangen van werkenden en in het bijzonder haar leden. Om dat te bereiken bevordert FNV onder andere de naleving van rust- en werktijden, ook die van vrachtwagenchauffeurs. De Afdeling merkte FNV daarom aan als belanghebbende.
Beslissend is of het belang van de derde rechtstreeks wordt geraakt doordat de norm die de boete beoogt te handhaven, niet wordt nageleefd. Is dat het geval, dan kan die derde niet alleen deelnemen aan de procedure, maar ook aanvoeren dat de boete hoger had gemoeten om effectief te zijn.
Geen handhavingsverzoek vereist: Afdeling gaat verder dan AG Widdershoven
AG Widdershoven vond dat derden weliswaar belanghebbende kunnen zijn bij een boetebesluit, maar koppelde dat aan de voorwaarde dat de derde zelf een verzoek om handhaving had ingediend. Het causaal verband tussen de boete en het belang van de derde bestond er in die visie uit dat het boetebesluit was genomen naar aanleiding van het verzoek van die derde.
De Afdeling volgt die inperking dus niet. De toets is uitsluitend of de derde voldoet aan de vereisten van artikel 1:2 Awb, ongeacht of die derde zelf om handhaving heeft gevraagd. Dit maakt de kring van mogelijke derden-belanghebbenden wezenlijk ruimer dan AG Widdershoven voor ogen had. Een vakbond, concurrent of brancheorganisatie kan dus als belanghebbende opkomen bij een boetebesluit, ook als het bestuursorgaan op eigen initiatief tot handhaving is overgegaan.
Wat betekent dit voor uw positie in een handhavingsprocedure?
De uitspraak biedt kansen én risico’s, afhankelijk van de kant van de tafel waaraan u zit. Zowel AG Widdershoven als de Afdeling signaleren dat deelname van derden aan een procedure over een bestuurlijke boete op gespannen voet kan staan met internationale verdragen, zoals het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM). Zo hebben derden-belanghebbenden toegang tot (delen van) het dossier. Daarin zit soms bedrijfsvertrouwelijke informatie. Wordt uw bedrijf beboet, dan is het dus zaak om uw rechten zo goed mogelijk te beschermen.
Bent u een natuurlijke persoon, concurrent of een rechtspersoon die op grond van de statuten een collectief of algemeen belang behartigt, en heeft u belang bij effectieve handhaving, dan biedt deze uitspraak een concrete weg om op te komen tegen een naar uw oordeel te lage of ineffectieve boete.
Heeft u vragen over de positie van derde-belanghebbenden bij een bestuurlijke boete? Neem dan gerust contact op.
Veelgestelde vragen
Kan ik als concurrent bezwaar maken tegen een bestuurlijke boete die aan een concurrent is opgelegd?
Dat is mogelijk, maar niet vanzelfsprekend. Beslissend is of uw belang rechtstreeks wordt geraakt doordat de norm die de boete beoogt te handhaven, niet wordt nageleefd. Denk aan situaties waarin een concurrent door overtreding van arbeids- of rusttijdenregels structureel lagere kosten heeft dan u. Of dat belang voldoende eigen en persoonlijk is, wordt per geval beoordeeld.
Is een handhavingsverzoek vereist om als derde-belanghebbende te kunnen opkomen?
Nee. De Afdeling heeft op 22 april 2026 uitdrukkelijk geoordeeld dat een voorafgaand handhavingsverzoek geen vereiste is. Ook wie niet zelf om handhaving heeft gevraagd, kan als derde-belanghebbende bezwaar maken tegen een boetebesluit.
Kan een vakbond of brancheorganisatie opkomen tegen een boetebesluit?
Ja, mits de organisatie op grond van haar statuten en feitelijke werkzaamheden het belang behartigt dat door de overtreden norm wordt beschermd. De Afdeling erkende FNV in deze zaak als belanghebbende juist omdat haar statuten het bevorderen van de naleving van rust- en werktijden als doelstelling bevatten.
Welke risico’s brengt de deelname van een derde-belanghebbende mee voor het beboete bedrijf?
Derden-belanghebbenden krijgen toegang tot (delen van) het boetedossier. Dat kan spanning opleveren met het recht op een eerlijk proces en het vermoeden van onschuld. Bovendien kunnen zij in de procedure betogen dat de boete hoger had moeten zijn. Voor beboete bedrijven is het daarom van belang om tijdig juridisch advies in te winnen over de bescherming van vertrouwelijke informatie in het dossier.
Kan een derde-belanghebbende ook aanvoeren dat de boete hoger had moeten zijn?
Ja. Als een derde wordt aangemerkt als belanghebbende, kan hij niet alleen deelnemen aan de procedure maar ook inhoudelijk aanvoeren dat de opgelegde boete te laag is om effectief te zijn. Dit opent een nieuwe dimensie in bestuurlijke handhavingsprocedures, met name voor organisaties die belang hebben bij strikte naleving van regelgeving in hun sector.