Afdeling: beginselplicht tot handhaving in licht van evenredigheidsbeginsel
Recent heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) weer uitspraak gedaan over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel in handhavingszaken (ECLI:NL:RVS:2025:678). In deze uitspraak staat de beginselplicht tot handhaving centraal.
Het evenredigheidsbeginsel
Het evenredigheidsbeginsel is een van de beginselen van behoorlijk bestuur. Op grond van artikel 3:4, lid 2, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) houdt het evenredigheidsbeginsel in dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. In een belangrijke uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285), ook wel aangeduid als de Harderwijk-uitspraak, overwoog de Afdeling ‘dat de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming is, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen. Een besluit met ‘harde’ gevolgen is daarom niet per definitie een onevenredig besluit. En omgekeerd kan een besluit met ‘zachte’ gevolgen toch onevenredig zijn, bijvoorbeeld omdat de met het besluit te dienen doelen niet zwaar wegen’.
De Afdeling heeft in Hardewijk-uitspraak een beoordelingskader gegeven voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Deze toetsing bestaat in beginsel uit drie stappen (Zie ook de blog van A. Tsheichvili uit 2022 over deze rechtspraak), waarbij i) de geschiktheid, ii) de noodzaak om het doel te bereiken en iii) de evenwichtigheid van een maatregel gelet op de omstandigheden van het geval moeten worden beoordeeld. Dit betekent niet automatisch dat alle besluiten aan deze drie stappen hoeven te worden getoetst. Het hangt bijvoorbeeld af van de vraag of een besluit een algemeen verbindend voorschrift is. Daarnaast moeten de gronden van een bezwaar of beroep hierop ook zijn gericht.
Juist in handhavingszaken, waarbij een burger of onderneming van een bestuursorgaan een sanctie krijgt opgelegd in verband met een overtreding, kan een en ander zeer nadelig uitpakken voor belanghebbenden. Denk aan bijvoorbeeld een woningsluiting of een aanzienlijke dwangsom van duizenden euro’s.
De lijn in de handhavingsrechtspraak is tot nu toe geweest dat er in beginsel handhavend dient te worden opgetreden, de zogenaamde beginselplicht tot handhaving. Wel kunnen er zeer bijzondere omstandigheden spelen die maken dat van handhavend optreden dient te worden afgezien, waaronder concreet zicht op legalisatie van de situatie. Dit laatste speelt bijvoorbeeld als er al een aanvraag is ingediend en het bevoegd gezag zich bereid heeft verklaard hieraan mee te werken.
Beginselplicht tot handhaving na Harderwijk-uitspraak
In deze handhavingszaak ging het om een last onder dwangsom die was opgelegd wegens het houden van hobbydieren in strijd met het bestemmingsplan. Hiervoor was geen omgevingsvergunning verleend. Partijen verschilden niet zozeer van mening over de vraag of er sprake was van een illegale situatie, maar of er bijzondere omstandigheden speelden die maakten dat van handhavend optreden diende te worden afgezien. Volgens de overtreders verzetten het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel zich hiertegen. Er zou volgens overtreders daarnaast sprake zijn van concreet zicht op legalisatie.
De Afdeling heeft in deze uitspraak aanleiding gezien om de verhouding tussen deze beginselplicht tot handhaving en het evenredigheidsbeginsel te verduidelijken.
In handhavingszaken dient in beginsel het beoordelingskader uit de Harderwijk-jurisprudentie te worden gevolgd, dat wil zeggen dat beoordeeld wordt of een maatregel geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is. Of alle drie deze elementen bij de beoordeling aan bod komen, hangt af van wat er is aangevoerd. De Afdeling oordeelt dat ook nu nog steeds het uitgangspunt is dat het algemeen belang is gediend met handhaving en dat dus in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden.
Dit is anders als er zich in een concreet geval zo zwaar wegende omstandigheden voordoen dat het algemeen belang hiervoor moet wijken op grond van het evenredigheidsbeginsel. Het moet echt gaan om een bijzonder geval, waarbij er concreet zicht is op legalisatie of dat er zich andere omstandigheden voordoen die maken dat er sprake is van een bijzonder geval. Te denken valt aan het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel.
De Afdeling zet alle belangen op een rijtje en concludeert dat het belang van overtreders bij een ongestoorde oude dag en het genieten van de natuur niet zo zwaar wegend zijn dat het algemeen belang hiervoor moet wijken. Te meer nu er overlast werd ervaren door derden en er natuurbelangen in het geding waren. De overtreders zijn er niet in geslaagd te onderbouwen dat er sprake is van een concrete toezeggingen over het afzien van handhaving, zodat het beroep op vertrouwensbeginsel hierop afketst.
Met de uitspraak laat de Afdeling zien dat, ondanks de toenemende aandacht voor het evenredigheidsbeginsel in de rechtspraak, de beginselplicht tot handhaving nog steeds overeind staat, ook bij toepassing van het beoordelingskader uit de Harderwijk-jurisprudentie.