icon

Concretiserende besluiten van algemene strekking (CBAS) versus algemeen verbindende voorschriften (AVV)

Het Nederlands bestuursprocesrecht draait in belangrijke mate om de toegang tot de bestuursrechter vanwege publiekrechtelijke rechtshandelingen van bestuursorganen. Eén van de centrale begrippen die daarbij wordt gehanteerd, is het besluitbegrip. Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling (artikel 1:3 lid 1 Algemene wet bestuursrecht). De Awb maakt vervolgens onderscheid tussen enerzijds beschikkingen en anderzijds besluiten van algemene strekking (BAS). Beschikkingen zijn gericht tot een concreet of individueel geval en besluiten van algemene strekking zijn algemeen van aard.

Tegen sommige besluiten van algemene strekking bestaat een rechtsingang bij de bestuursrechter en tegen sommige besluiten van algemene strekking juist weer niet. Dat maakt het onderscheid tussen de verschillende soorten besluiten van algemene strekking niet slechts een theoretische verhandeling, maar cruciaal voor rechtsbescherming. De tegenstelling tussen enerzijds algemeen verbindende voorschriften (AVV) en anderzijds concretiserende besluiten van algemene strekking (CBAS) leent zich goed voor een beknopte beschouwing.

Algemeen verbindend voorschrift (AVV)

Algemeen verbindende voorschriften worden in de regel geduid als naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels die uitgaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere motivering voor herhaalde concrete toepassing lenen.

Een voorbeeld: op grond van de Gemeentewet is de gemeenteraad bevoegd om verordeningen te maken die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Bij uitstek is de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) het instrument waarin de gemeenteraad eigen regelgeving heeft opgenomen. In de APV van Amsterdam is bijvoorbeeld bepaald dat het verboden is om zonder vergunning van de burgemeester van Amsterdam een evenement te houden. Dat verbod is een algemeen verbindend voorschrift. Oók een algemeen verbindend voorschrift is de bepaling dat vergunningaanvragen voor grote evenementen buiten behandeling worden gesteld als deze niet zijn opgenomen op de voor dat jaar vastgestelde evenementenkalender. Tegen het besluit om deze bepalingen aan de APV toe te voegen staat géén rechtsingang open bij de bestuursrechter.

Concretiserend besluit van algemene strekking (CBAS)

Een concretiserend besluit van algemene strekking bepaalt het toepassingsbereik van een algemeen verbindend voorschrift naar tijd, plaats, persoon of object nader. Een CBAS onderscheidt zich van een AVV door niet in een zelfstandige normstelling te voorzien.

Een voorbeeld: de burgemeester van Amsterdam heeft bij besluit van 30 december 2024 de evenementenkalender voor 2025 vastgesteld. Op de evenementenkalender wordt bepaald welke grote evenementen in 2025 mogen plaatsvinden, waarbij onder andere het evenement, de datum, de locatie en het maximaal aantal bezoekers is vastgesteld. Het besluit tot vaststelling van de evenementenkalender is een concretiserend besluit van algemene strekking waar wel een rechtsingang voor openstaat bij de bestuursrechter.

Maar let op: een concretiserend besluit van algemene strekking kan óók opgenomen zijn in de APV. Zo oordeelde de rechtbank Amsterdam in 2011 dat het in de APV bepalen dat het klinken van een carillon geen geluidshinder is, een concretiserend besluit van algemene strekking is (ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ3933).

Onderscheid AVV/CBAS niet altijd duidelijk

Het is niet altijd eenvoudig om een besluit te duiden als ofwel een algemeen verbindend voorschrift ofwel een concretiserend besluit van algemene strekking. Er zijn dan ook diverse uitspraken van rechtbanken en rechtscolleges waar het karakter van bepaalde besluiten aan de orde komt (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2022:517 over het warmteplan of ECLI:NL:CBB:2021:425 over het besluit tot aanwijzing van hoofdspoorwegen).

In juli 2024 heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan staatsraden advocaat-generaal Widdershoven en Snijders gevraagd om een conclusie over het karakter van het wijzigen van een bijlage bij de Regeling zorgverzekering. In bijlage 1A zijn de geneesmiddelen opgenomen waarvoor een vergoedingslimiet is vastgesteld. Bijlage 1B bevat de lijst van geneesmiddelen waarvoor geen vergoedingslimiet is vastgesteld. De rechtsvraag is of een beslissing van de minister tot plaatsing van een geneesmiddel op een bijlage bij een ministeriële regeling is aan te merken als (de wijziging van) een algemeen verbindend voorschrift of als een concretiserend besluit van algemene strekking.

De voorzitter heeft de staatsraden gevraagd om in hun conclusie algemene uitgangspunten voor het vaststellen van het karakter van besluiten om op het grensvlak tussen algemeen verbindend voorschrift en concretiserende besluit van algemene strekking te formuleren. Ook is gevraagd om aandacht te besteden aan de gevolgen van de keuze voor een algemeen verbindend voorschrift dan wel concretiserend besluit van algemene strekking voor de normen waaraan de rechter kan toetsen en de rechtsbeschermingsmogelijkheden van andere belanghebbenden dan de partijen.

Met deze vraagstelling kan het niet anders dan dat de (nog te nemen) conclusie goede handvatten gaat geven voor de praktijk.

Heeft u vragen?

Dit veld is bedoeld voor validatiedoeleinden en moet niet worden gewijzigd.
Concretiserende besluiten van algemene strekking (CBAS) versus algemeen verbindende voorschriften (AVV)

Schrijf u in voor onze nieuwsbrief

Schrijf u in voor onze nieuwsbrief