Wieringa AdvocatenWieringa Advocaten • Postbus 10100 1001 EC Amsterdam • IJdok 17 1013 MM Amsterdam • +31 (0)20 624 6811 • Wieringa@wieringa.nl
 
Bestuursrecht
Ruth Beijen, 06/11/2020

De heroverweging van herstelsancties in bezwaar

De Afdeling schept duidelijkheid

Eerder blogden wij al over het verzoek van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) aan advocaat-generaal Widdershoven (AG) om een conclusie te schrijven ten aanzien van de heroverweging in bezwaar, met bijzondere aandacht voor de heroverweging bij de oplegging van een herstelsanctie. De Afdeling oordeelde vorige week in deze kwestie (ABRvS, 28 oktober, ECLI:NL:RVS:2020:2571). In deze overzichtsuitspraak herhaalt de Afdeling zowel het toetsingskader voor de heroverweging in het algemeen en wordt bijzondere aandacht besteed aan de heroverweging bij een besluit tot het al dan niet opleggen van een herstelsanctie.

Aanleiding was een zaak waarin de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit was verzocht om handhavend op te treden tegen verschillende bedrijven die illegaal gekapt hout uit de Amazone importeerden of geïmporteerd hadden. Naar aanleiding van het handhavingsverzoek kregen de bedrijven een waarschuwing, maar werd geen herstelsanctie opgelegd. Tegen het niet opleggen van een herstelsanctie werd bezwaar aangetekend. De rechtbank oordeelde dat de Minister gelet op de beginselplicht tot handhaving en de afwezigheid van bijzondere omstandigheden ten onrechte geen herstelsanctie had opgelegd en droeg de Minister op een nieuwe beslissing te nemen waarin een last onder dwangsom werd opgelegd. Naar standaardjurisprudentie gaat de bestuursrechter in principe niet op grond van artikel 8:72 lid 3 Awb zelf over tot het opleggen van een herstelsanctie.

Toetsingskader heroverweging algemeen
Wat betreft het algemene toetsingskader bij een heroverweging op grond van artikel 7:11 Awb stelt de Afdeling dat het bestuursorgaan als hoofdregel het eerdere besluit moet heroverwegen op basis van feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en het op dat moment geldende recht en beleid. Het bestuursorgaan dient zich hiermee in principe rekenschap te geven van nieuwe feiten en omstandigheden. Ook overgangsrecht of in een beleidsregel opgenomen overgangsregel kunnen in dit kader een rol spelen bij de beoordeling. Het feit dat het tijdsverloop tussen het eerste besluit en de beslissing op bezwaar aanzienlijk is, maakt volgens de Afdeling niet dat nieuwe ontwikkelingen niet mee kunnen worden genomen in de heroverweging. Een uitzondering op deze hoofregel betreft het geval wanneer de aard van een besluit zich tegen heroverweging ex nunc verzet. Dit is het geval wanneer de wet de verplichting bevat dat een besluit genomen moet worden naar de toestand op een peildatum of op grond van feiten en omstandigheden die zich binnen een bepaald tijdsvlak hebben voorgedaan. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een ingediende aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen, waarvan het bouwplan ten tijde van de indiening in overeenstemming was met het geldende bestemmingsplan en geen voorbereidingsbesluit van kracht was of een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd (ABRvS, 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2125). In dergelijke gevallen ligt een tijdstip- of tijdvakbepaalde beoordeling voor de hand.

Toetsingskader heroverweging herstelsancties
Vervolgens gaat de Afdeling specifiek in op de heroverweging van besluiten tot oplegging van een herstelsanctie. Deze dient te leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de overtreden norm. Bij deze heroverweging dient een bestuursorgaan zowel feiten en omstandigheden te betrekken die hebben geleid tot het besluit in primo maar ook ontwikkelingen die zich nadien hebben voorgedaan. De Afdeling stelt hierbij zich expliciet aan te sluiten bij de rechtspraak van het Hof van Justitie, ook wat betreft herstelsancties die worden beheerst door het nationale recht.

De heroverweging bij dergelijke besluiten is dus tweeledig. Ten eerste moet het bestuursorgaan nagaan of het eerdere besluit met betrekking tot de herstelsanctie in het licht van de omstandigheden ten tijde van het besluit terecht tot stand is gekomen. Vervolgens moet het bestuursorgaan vaststellen of er feiten en omstandigheden zijn, die zich na het weigeren dan wel opleggen van de herstelsanctie hebben voorgedaan, om bij de heroverweging te betrekken. De Afdeling plaatst hierbij als kanttekening dat nieuwe feiten en omstandigheden door een bestuursorgaan alleen meegewogen mogen worden voor zover het doel en strekking van de hand te haven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich hier niet tegen verzetten. In een geval als het onderhavige waarin een bestuursorgaan ten onrechte geen herstelsanctie blijkt te hebben opgelegd moet het bestuursorgaan bij de heroverweging ook bekijken of de bevoegdheid om een herstelsanctie op te leggen nog steeds bestaat. In dit kader is het van belang of de overtreding ten tijde van de heroverweging nog steeds voorkomen, beëindigt of ongedaan gemaakt kan worden.

Wat betreft de mogelijkheid om een herstelsanctie op te leggen ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding sluit de Afdeling zich in deze uitspraak aan bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (zie bijv. CBb, 27 oktober 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BK1424). Een preventieve last kan alleen worden opgelegd wanneer een overtreding reeds heeft plaatsgevonden en herhaling in de lijn der verwachting ligt. Bij de beoordeling of er een gerede kans op herhaling bestaat spelen volgens de Afdeling verschillende omstandigheden een rol. Hierbij kan gedacht worden aan omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit van de overtreding zoals overeenkomst in de aard en plaats van de overtreding en het tijdsverloop. Er kan alleen sprake zijn van herhaling als hetzelfde wettelijke voorschrift dreigt te worden overtreden. Daarnaast kan een gevaar op herhaling slechts bestaan als de omstandigheden op het moment dat de preventieve last wordt opgelegd op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de reeds eerder gepleegde overtreding.

Deel dit artikel via     
Twitter     Twitter     E-mail     

Ruth Beijen is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van dit artikel kunt u zich wenden tot één van de advocaten binnen het praktijkgebied Bestuursrecht

Blogs over toezicht en handhaving

Schrijf u in voor onze nieuwsbrief

 

waarnaar bent u op zoek?

pagina's waarop minstens één van de zoektermen voorkomt
pagina's waarop alle zoektermen voorkomen
pagina's waarop de exacte tekst voorkomt

in de hele website
alleen in de blog
in de website met uitzondering van de blog

Wieringa Advocaten