Wieringa AdvocatenWieringa Advocaten • Postbus 10100 1001 EC Amsterdam • IJdok 17 1013 MM Amsterdam • +31 (0)20 624 6811 • wieringa@wieringa.nl
 
Bestuursrecht

Advies Raad van State inzake wetsvoorstel wijziging Awb

De Afdeling advisering van de Raad van State (Afdeling) heeft op 9 april 2019, gepubliceerd op 15 juli 2019, advies uitgebracht over het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en enkele andere wetten in verband met het nieuwe omgevingsrecht en nadeelcompensatierecht dat op 30 januari 2019 door de regering bij de Tweede Kamer is ingediend.

Voorlichting

Ex artikel 21a van de Wet op de Raad van State kan de Afdeling advisering worden verzocht om voorlichting te geven over algemene zaken die betrekking hebben op wetgeving en bestuur. Op verzoek van de Minister van Infrastructuur en Milieu heeft de Afdeling in 2012 al voorlichting uitgebracht over de herziening van het omgevingsrecht. De minister van Infrastructuur en Milieu, Melanie Schultz van Haegen, wilde het omgevingsrecht dat verspreid is over een groot aantal wetten, vereenvoudigen en bundelen in één wet, de Omgevingswet.

De Afdeling adviseerde in dat kader dat onderzoek moest worden gedaan naar de oorzaak van de problemen die zijn ontstaan vanwege (de complexiteit van) het omgevingsrecht. Vervolgens formuleerde de Afdeling verschillende aandachtspunten die volgens haar bij de voorbereiding van de Omgevingswet aan de orde zouden moeten komen. Zo meende zij dat de totstandkoming van besluitvorming in het omgevingsrecht kon worden verbeterd door de ambtelijke voorbereiding en bestuurscultuur bij te schaven en door een verkenningsfase te introduceren waarin betrokken bewoners, decentrale overheden en milieuorganisaties eerder en op ruime schaal betrokken zijn (de zogenoemde Elverding-benadering). Ook meende de Afdeling dat het bij afwezigheid van een integraal omgevingsbeleid op EU-niveau, niet mogelijk is het omgevingsrecht in zijn geheel naar het EU-recht te modelleren. Tot slot werd aandacht besteed aan de route naar een nieuwe Omgevingswet. In het voorgenomen tijdpad werd naar de indruk van de Afdeling onvoldoende rekening gehouden met de omvang en complexiteit van de operatie. De minister werd geadviseerd om langs twee sporen aan de slag te gaan: een spoor gericht op maatregelen die (vrij) snel kunnen worden gerealiseerd als opstap naar de nieuwe Omgevingswet en een tweede spoor dat op langere termijn moet uitmonden in een Omgevingswet die uitvoerbaar en handhaafbaar is en voor lange tijd zekerheid biedt.

Het huidige wetsvoorstel is in lijn met die voorlichting. Het wetsvoorstel ziet onder meer op de beroepsgang in één instantie en de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang bij het niet verlenen van medewerking aan toezichthouders.

Beroep in één instantie

Om de rechtsbescherming te stroomlijnen regelt het wetsvoorstel dat de ‘standaard procedure’ van beroep en hoger beroep slechts mogelijk is tegen een ‘coördinatiebesluit’ als voor alle besluiten die gecoördineerd worden beroep in twee instanties open staat. De Afdeling wijst er echter op dat van de hoofdregel (beroep in twee instanties) alleen kan worden afgeweken als de versnelling van procedures geen afbreuk doet aan de belangen die met een onafhankelijke beoordeling door twee rechters worden gediend. Het is immers om die reden dat bij de totstandkoming van de huidige coördinatieregeling in de Awb is afgezien van een algemene regeling tot beperking van beroepsinstanties, en dat daarin op dit moment slechts in bijzondere wetgeving is voorzien.

De Afdeling adviseert in de toelichting bij het wetsvoorstel in te gaan op de reikwijdte buiten het omgevingsrecht van de voorgestelde bepalingen over beperking van beroepsinstanties. De toelichting geeft volgens de Afdeling bovendien geen inzicht in de besluiten in andere rechtsgebieden waarbij voor één van de gecoördineerde besluiten slechts beroep in één instantie openstaat. Bij die besluiten zouden de veranderende regels een beperking van de rechtsbescherming betekenen. Hierdoor valt het moeilijk te overzien wat de consequenties van de voorgestelde wijzigingen zouden kunnen zijn.

Bestuursdwang bij medewerkingsplicht aan toezichthouders

Verder regelt het wetsvoorstel dat bestuursorganen een last onder bestuursdwang kunnen opleggen als geen medewerking wordt verleend aan een toezichthouder. Op grond van artikel 5:20, eerste lid, Awb is iedereen verplicht om alle medewerking te verlenen aan een toezichthouder (medewerkingsplicht). De medewerkingsplicht in de Awb kan echter onder omstandigheden leiden tot een inbreuk op het verbod op strafrechtelijke zelfbeschuldiging en de mogelijkheid van bestuursdwang vergroot dat spanningsveld.

Uitgaande van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de Hoge Raad mag zogenoemd 'wilsafhankelijk materiaal' dat verkregen is op grond van de medewerkingsplicht, niet worden gebruikt voor bestraffing of beboeting. Hoewel de toelichting ingaat op het verschil tussen wilsonafhankelijk en -afhankelijk materiaal, besteedt het geen aandacht aan het feit dat die grens niet altijd eenduidig te trekken is. Dat zou volgens de Afdeling wel noodzakelijk zijn, ook omdat er jurisprudentie van de Hoge Raad is die inhoudt dat wetgeving op dit punt in Nederland ontbreekt.

Reactie op het advies

De Minister van Rechtsbescherming, Sander Dekker, reageert op het advies van de Afdeling in het Nader rapport van 2 juli 2019. In een nieuwe paragraaf 3.2 van de toelichting wordt ingegaan op de toepassingsmogelijkheden van de nieuwe coördinatieregeling in het sociaal domein. Tevens is in dezelfde paragraaf een tabel opgenomen welke duidelijk maakt dat toepassing van het voorgestelde artikel 3:29, tweede lid, op deze besluiten niet tot een verlies van instantie leidt.

Ook aan het advies om toelichting met betrekking tot het feit dat de grens tussen wilsonafhankelijk en –afhankelijk materiaal niet altijd eenduidig te trekken is, is gevolg gegeven. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de artikelsgewijze toelichting bij het nieuw voorgestelde derde lid van artikel 5:20 uitgebreid met een toelichting op de verhouding tussen de in artikel 5:20, eerste lid, Awb vervatte medewerkingsplicht en het uit artikel 6 EVRM voortvloeiende zwijgrecht.

Vervolg

Het wetsvoorstel is op 10 juli 2019 ingediend bij de Tweede Kamer. Op 11 september 2019 zal het wetsvoorstel tijdens de procedurevergadering aan bod komen.

Deze blog is mede tot stand gekomen door bijdragen van Chandell Stienstra, momenteel verbonden aan Wieringa Advocaten als student stagiair.

Deel dit artikel via     
Twitter     Twitter     E-mail     

Dominique’s recente berichten

Schrijf u in voor onze nieuwsbrief

 

waarnaar bent u op zoek?

pagina's waarop minstens één van de zoektermen voorkomt
pagina's waarop alle zoektermen voorkomen
pagina's waarop de exacte tekst voorkomt

in de hele website
alleen in de blog
in de website met uitzondering van de blog

Wieringa Advocaten