Cheese Company centrum Amsterdam mag toch blijven

In een uitspraak van 19 december 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat de winkel van Amsterdam Cheese Company op het Damrak mag blijven, ondanks dat de winkel ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom in strijd was met het voorbereidingsbesluit voor postcodegebied 1012 en een aantal andere in stadsdeel Centrum gelegen straten.

Dit voorbereidingsbesluit had tot doel de diversiteit van het winkel- en voorzieningenaanbod te beschermen door de verdere groei van op toeristen gerichte winkels en voorzieningen en eetwinkels en mengformules in winkels met een voedselwarenassortiment tegen te gaan. Inmiddels is het bestemmingsplan ‘Winkeldiversiteit Centrum’ in werking, die dezelfde bescherming biedt. Kantoorgenote Janneke Sinnige schreef eerder een blog over het voorbereidingsbesluit. In samenwerking met kantoorgenoot Sebastiaan Levelt schreef ik eerder ook een blog over de vraag of het bestemmingsplan voldoet aan Europees recht.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Raad van State) heeft in haar uitspraak geoordeeld dat zij met de rechtbank van oordeel is dat de criteria uit het voorbereidingsbesluit (thans het bestemmingsplan) om vast te stellen wanneer sprake is van een toeristenwinkel, bezien in samenhang met de toelichting daarop, niet onduidelijk of rechtsonzeker zijn. Aan de hand van de criteria kan in concrete gevallen op een objectieve wijze worden bepaald of een detailhandelsvestiging onder het verbod valt om het gebruik te wijzigen in een op toeristen gerichte winkel of voorziening (hierna: gebruikswijzigingsverbod).

Volgens de Raad van State moet de winkel van Amsterdam Cheese Company aan de hand van deze criteria worden aangemerkt als een toeristenwinkel. Ook staat vast dat het feitelijk gebruik van de winkel is aangevangen toen het voorbereidingsbesluit al in werking was. Dat voor inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit al (vergaande) voorbereidingshandelingen hadden plaatsgevonden, doet volgens de Afdeling hier niet aan af. De winkel van Amsterdam Cheese Company is dus in strijd met het gebruikswijzigingsverbod.

De Raad van State overweegt verder dat de winkel valt onder de activiteit ‘detailhandel in goederen’ en daarom is aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Getoetst moet daarom worden of het gebruikswijzigingsverbod niet in strijd is met deze richtlijn. Naar het oordeel van de Raad van State is het gebruikswijzigingsverbod niet in strijd met de beginselen van Europees recht uit artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn: het verbod is non-discriminatoir, noodzakelijk, evenredig en passend. Het verbod is dus een gerechtvaardigde en evenredige beperking van het vrij verrichten van diensten. Het college mag dus handhavend optreden wanneer sprake is van strijd met het gebruikswijzigingsverbod.

Volgens de Raad van State laat dit echter onverlet dat het verbod in een concrete situatie onevenredig kan zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De Raad van State overweegt dat de Amsterdam Cheese Company onevenredige nadelige gevolgen ondervindt van het verbod op nieuwe toeristenwinkels. Zo was Amsterdam Cheese Company al lang bezig met het opstarten van de winkel op het Damrak voordat het verbod in werking trad. Zij had onder andere al een huurcontract voor 15 jaar afgesloten, materialen aangekocht en een verbouwing in het pand laten uitvoeren. Ook speelt mee dat de voorbereidingen voor de nieuwe winkel hebben plaatsgevonden met het uitdrukkelijke medeweten van het college, zo was een omgevingsvergunning voor gevelreclame aangevraagd in welk kader het college om aanvullende gegevens had gevraagd. Vervolgens heeft het college nog verzocht om aanpassing van het project, waaraan Cheese Company gehoor heeft gegeven. Het college heeft de betreffende vergunning vervolgens op de dag van inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit verleend aan Cheese Company.

De Raad van State komt tot de conclusie dat het handhaven van het gebruikswijzigingsverbod in dit specifieke geval van Amsterdam Cheese Company niet evenredig is in verhouding tot het algemene belang van een divers winkelgebied. Het college had in dit geval het gebruikswijzigingsverbod niet mogen handhaven wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De Raad van State vernietigt daarom het handhavingsbesluit.

Concluderend bevat deze uitspraak de bevestiging van de Raad van State dat het gebruikswijzigingsverbod ten aanzien van toeristenwinkels in het centrum van Amsterdam voldoet aan de Europese Dienstenrichtlijn. Ook is deze uitspraak voor het college een herinnering aan het feit dat bij het nemen van een (handhavings)besluit altijd de belangen van dat concrete geval moeten worden meegewogen. Daarbij speelt een rol dat wanneer het college het uitdrukkelijke medeweten had van (vergaande) voorbereidingshandelingen voor gebruik in strijd met een te nemen voorbereidingsbesluit, een later handhavingsbesluit op grond van dit voorbereidingsbesluit onevenredig kan zijn op grond van de Awb.

Nicky Loekemeijer is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied omgevingsrecht.

Vragen?