Wieringa AdvocatenWieringa Advocaten • Postbus 10100 1001 EC Amsterdam • IJdok 17 1013 MM Amsterdam • +31 (0)20 624 6811 • wieringa@wieringa.nl
 
Real Estate

Transformatie van winkels naar woningen

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) verwacht dat de leegstand van winkels in binnensteden de komende jaren sterk zal toenemen. In 2022 verwacht het PBL zelfs een toename van de winkelleegstand met meer dan veertig procent. Tegelijkertijd is er een groot tekort aan woningen en dat zal volgens het PLB mede door de toename van kleinere huishoudens voorlopig zo blijven.

Een veelgehoorde suggestie is dan ook dat een deel van het huidige winkelaanbod getransformeerd kan worden naar woningen. Mag dat zomaar? Nee, in de meeste gevallen niet. Lees hieronder wat de belangrijkste juridische aspecten zijn van een dergelijke transformatie.

Bestemmingsplan

Voor veruit de meeste winkelpanden zal op grond van het bestemmingsplan een winkelbestemming (detailhandel) gelden, waarbinnen slechts winkels en hooguit andere niet-woonfuncties zijn toegestaan. Om woningen te mogen realiseren moet het bestemmingsplan dus worden gewijzigd, of moet daarvan met een omgevingsvergunning worden afgeweken.

De gemeenteraad is bevoegd om het bestemmingsplan te wijzigen. Dat is een discretionaire bevoegdheid, of anders gezegd: de raad heeft hierin relatief veel beleidsruimte. Datzelfde geldt voor de bevoegdheid van het college om bij omgevingsvergunning van het bestemmingsplan af te wijken. Een eerste stap zou dus zijn dat onderzocht moet worden in hoeverre het gemeentelijk beleid (bijvoorbeeld een structuurvisie) ruimte biedt om winkels naar woningen te transformeren, en zo ja welk segment woningen (zie ook hierna bij: ‘doelgroepenverordening’).

Inhoudelijk is verder van belang dat een herziening van het bestemmingsplan (en een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan) wordt getoetst aan het vereiste van een goede ruimtelijke ordening. Dit is een breed afwegingskader waarbij het in essentie gaat om de inpasbaarheid van een functie op een bepaalde plek, bijvoorbeeld op het gebied van stedenbouwkundige eisen, milieutechnische normen, ruimtelijk beleid, duurzaam ruimtegebruik, et cetera. Voor een bestemmingsplan dat de transformatie van winkels naar woningen mogelijk maakt zullen bijvoorbeeld de volgende onderwerpen nader onderzocht moeten worden.

Geluidsgevoelige objecten

Woningen zijn geluidsgevoelige objecten in de zin van de Wet geluidhinder (denk aan wegverkeerslawaai, spoorweglawaai) en in de zin van het Activiteitenbesluit (geluid van bedrijven). Akoestisch onderzoek is nodig om vast te stellen of de geluidsbelasting ter plaatse voldoet aan de toepasselijke grenswaarden.

Parkeernorm

Een andere uitdaging kan zijn dat aan de geldende parkeernorm moet worden voldaan. De meeste gemeenten hebben een paraplubestemmingsplan vastgesteld waarin voor het gehele grondgebied parkeernormen zijn voorgeschreven. Bij transformatie van bestaande winkelpanden (zonder sloop-nieuwbouw) zijn er doorgaans geen mogelijkheden om extra parkeerplaatsen te realiseren. Er zal dan in beginsel niet kunnen worden voldaan aan de toepasselijke parkeernorm voor de nieuwe woningen. Het is echter vaste rechtspraak (bijvoorbeeld: ABRvS 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2755) dat alleen rekening hoeft te worden gehouden met de (eventuele) toename van de parkeerbehoefte als gevolg van een bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan in de regel buiten beschouwing worden gelaten. Anders gezegd: de parkeervraag voor de woningen mag worden ‘gesaldeerd’ met de parkeervraag voor de winkels. Dit is echter niet altijd mogelijk, bijvoorbeeld niet wanneer sprake was van langdurige leegstand van de winkels. In dat geval zal een andere oplossing gevonden moeten worden.

Dienstenrichtlijn

Uit een arrest van het Hof van Justitie uit 2018 (ECLI:EU:C:2018:44) volgt dat detailhandel is aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn en dat regulering van detailhandel in bestemmingsplan moet worden aangemerkt als een eis met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit, in de zin artikel 15 lid 2 van de Dienstenrichtlijn. Een dergelijke eis is alleen toegestaan onder de voorwaarde dat deze voldoet aan de voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid. Ook een bestemmingsplan dat een detailhandelsbestemming in zijn geheel wegneemt (ten gunste van een woonbestemming) zal in mijn ogen moeten worden aangemerkt als eis in de zin van artikel 15 lid 2 van de Dienstenrichtlijn. Zie ter vergelijk de uitspraak van de Afdeling over het Amsterdamse bestemmingsplan ‘Winkeldiversiteit Centrum’ van 15 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1075).

Is dat een probleem? Nee, in beginsel niet. Het is (uiteraard) mogelijk om vanuit ruimtelijke overwegingen beperkingen op te leggen op de toelaatbaarheid van detailhandel, zie bijvoorbeeld een uitspraak van de Afdeling over een bestemmingsplan van de gemeente Diemen, waarin is geoordeeld dat de gemeente op ruimtelijke gronden heeft afdoende heeft gemotiveerd waarom in een bestemmingsplan bepaalde vormen van detailhandel niet zijn toegestaan, en dit niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn (uitspraak ABRvS 19 december 2020, overweging 5 en 5.6). Bij transformatie van winkels naar woningen is een ruimtelijke motivering ook goed denkbaar, zeker wanneer sprake is van structurele winkelleegstand in combinatie met een tekort aan woningen.

Overgangsrecht / uitvoerbaarheid

Wanneer een bestemmingplan voor de transformatie van winkels naar woningen is vastgesteld en in werking is getreden, is nog niet gewaarborgd dat het gebruik als detailhandel daadwerkelijk wordt gestaakt. Detailhandel (aangenomen dat dit gebruik was toegestaan) blijft onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan immers nog toegestaan. Het is bovendien vaste jurisprudentie dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat bestaand legaal gebruik onder het overgangsrecht plaatst, moet worden aangetoond dat het aannemelijk is dat dit gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd.

Het vaststellen van een bestemmingsplan dat een woonbestemming mogelijk maakt, is daarom in beginsel alleen zinvol wanneer de eigenaren van de winkelpanden bereid te zijn mee te werken aan deze transformatie, dan wel wanneer de gemeenteraad bereid is om tot onteigening over te gaan en daarvoor ook de benodigde financiële middelen heeft.

Omgevingsplan

Volgens de huidige verwachting zal de nieuwe Omgevingswet per 1 juli 2022 in werking treden. Voor eventuele transformatie na die datum zal het nieuwe recht van toepassing zijn. Het vereiste van een ‘goede ruimtelijke ordening’ wordt dan vervangen door het (nog bredere) ‘veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit’. Inhoudelijk zal echter in beginsel aan de zelfde vereisten moeten worden voldaan ten aanzien van de onderbouwing.

Bouwbesluit 2012

In het huidige Bouwbesluit 2012 staan technische eisen aan gebouwen. Deze eisen verschillen per functie. Voor een winkelfunctie gelden deels andere eisen dan voor een woonfunctie. Denk bijvoorbeeld aan eisen voor geluidswering van de gevel en eisen aan daglichttoetreding. Een bestaand winkelgebouw is doorgaans niet ontworpen om ook te kunnen fungeren als woongebouw. Het kan dus nodig zijn om bouwkundige aanpassingen door te voeren, waarvoor dan in de meeste gevallen een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig is. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen de inhoudelijke eisen uit het Bouwbesluit 2012 worden overgenomen het Besluit bouwwerken leefomgeving, in beginsel zonder materiële wijzigingen.

Omgevingsvergunning

Mogelijk is voor de beoogde transformatie een omgevingsvergunning nodig voor afwijking van het bestemmingsplan (zie boven). In de meeste gevallen zal ook een omgevingsvergunning nodig zijn voor de activiteit bouwen, bijvoorbeeld wanneer wijzigingen in de gevels en/of constructie en/of brandcompartimentering worden doorgevoerd.

Doelgroepenverordening

Enkele gemeenten hebben een doelgroepenverordening vastgesteld, zoals deze doelgroepenverordening van de gemeente Amsterdam. Met deze verordening is het – via het bestemmingsplan – mogelijk voor gemeenten om te eisen dat een bepaald percentage van categorieën woningen worden gerealiseerd, zoals sociale huurwoningen en woningen in het middenhuur segment. Dit kan gevolgen hebben voor de financiële uitvoerbaarheid van de transformatie.

Wijzigen splitsingsakte

Wanneer de winkels deel uitmaken van een gebouw dat is gesplitst in appartementsrechten, moet er rekening mee worden gehouden dat de bestemming op grond van de splitsingsakte gewijzigd moet worden van winkels naar wonen. Voor wijziging van de splitsingsakte is op grond van artikel 5:139 lid 1 BW in de regel medewerking van alle appartementseigenaars nodig. De ‘andere’ appartementseigenaren zouden de transformatie dus op privaatrechtelijke gronden kunnen tegenhouden. Er is dan een procedure bij de kantonrechter nodig om te proberen een vervangende machtiging te verkrijgen.

Wijzigen erfpachtakte

In een aantal gemeenten (zoals Amsterdam, Rotterdam) worden gronden in erfpacht uitgegeven door de gemeente. Dit houdt in dat de gemeente bloot eigenaar blijft van de gronden. In de erfpachtakte is bepaald welk gebruik van de gronden (privaatrechtelijk) is toegestaan. Voor transformatie van winkels naar woningen zal dan ook wijziging van de erfpachtakte nodig zijn. Wanneer de transformatie publiekrechtelijk eenmaal is toegestaan zal de gemeente in de regel ook bereid zijn om mee te werken aan wijziging van de erfpachtbestemming, maar er moet dan wel rekening worden gehouden met een hogere erfpachtcanon. Ook moet ingeval van erfpacht worden bedacht dat de gemeente in de (te wijzigen) erfpachtakte ook privaatrechtelijk bepaalde afspraken over bijvoorbeeld het aantal sociale huurwoningen en midden huurwoningen kan vastleggen, wat uiteraard gevolgen kan hebben voor de financiële uitvoerbaarheid van de transformatie.

Huurovereenkomsten

Tot slot zal bij planvorming over transformatie uiteraard rekening moeten worden gehouden met eventuele huurders van de bestaande winkels. Huurovereenkomsten die betrekking hebben op winkelruimten (in de zin van artikel 7:290 BW) kunnen niet zomaar worden opgezegd. Dit is in beginsel alleen mogelijk tegen het einde van een lopende huurtermijn en met inachtneming van de limitatief in de wet opgesomde opzeggingsgronden. Bij de planvorming voor een eventuele transformatie zal dus in kaart moeten worden gebracht in hoeverre de lopende huurovereenkomsten opzegbaar zijn, dan wel overeenstemming kan worden bereikt met de zittende huurders.

Deel dit artikel via     
Twitter     Twitter     E-mail     

Blogs over ruimtelijke ordening

 

what are you looking for?

pages with at least one of the search terms
pages with all search terms
pages with the exact text

in the entire website
only in the blog
in the website except the blog

Wieringa Advocaten