Advies Raad van State inzake de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft recentelijk advies uitgebracht over het wetsvoorstel dat in maart 2019 bij de Tweede Kamer door het kabinet is ingediend (Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie). Het wetvoorstel houdt kortweg in dat het gebruik van kolen bij opwekking van elektriciteit verboden wordt. Voor de vijf bestaande kolencentrales wordt voorzien in een overgangsregeling tot 2025 respectievelijk 2030. In deze blog zal worden ingegaan op de adviezen die de Raad van State meegeeft inzake dit wetsvoorstel.

In lijn met het Parijs Akkoord dienen de EU en haar lidstaten dergelijke maatregelen te nemen om de uitstoot van broeikasgassen met ten minste 40% te hebben teruggebracht in 2030 ten opzichte van 1990. De Rechtbank Den Haag en daarna het Gerechtshof Den Haag veroordeelden de Nederlandse Staat al om in 2020 de broeikasgassen met 25% te hebben laten afnemen ten opzichte van 1990. Hoewel tegen dit arrest cassatie is ingesteld, blijft het kabinet sturen op het halen van deze broeikasgasreductie.

Tegen deze achtergrond ziet de Raad van State het wetsvoorstel als geschikt middel om het daarmee beoogde doel van het terugdringen van de CO2-emmissies en het bereiken van de klimaatdoelen te behalen. Daartoe dienen de exploitanten immers tegen de bovengenoemde termijnen hun wijze van energieopwekking door middel van kolenverbranding te staken, dan wel te transformeren tot alternatieve grondstofverbranding zoals bijvoorbeeld biomassa. De hier besproken wetgeving acht de Raad van State in dat licht dan ook noodzakelijk. Wel heeft zij enkele kritische kanttekeningen bij het wetsvoorstel, waarvan de belangrijkste toezien op een 3-tal onderwerpen: leveringszekerheid, eigendomsbescherming en arbitrage.

Zo is de Raad van State van mening dat het wetsvoorstel zich vooral heeft gefocust op het terugdringen van de CO2 uitstoot en in bepaalde mate onvoldoende is ingegaan op het garanderen van leveringszekerheid. Het verbod op kolenverbranding zal immers de productiecapaciteit van de Nederlandse centrales aanzienlijk wijzigen. Daarnaast is recentelijk de Europese richtlijn voor de handel in emissierechten aangescherpt en gaat het wetsvoorstel niet in op het voornemen uit het regeerakkoord tot het invoeren van een nationale minimumprijs voor CO2 bij elektriciteitsopwekking. De combinatie van het verbod op kolenverbranding met de introductie van een minimumprijs voor CO2 uitstoot zal volgens een rapportage van Frontier Economics significante gevolgen hebben. De Raad van State geeft daarom aan dat deze twee voornemens wel door de regering gezamenlijk moeten worden beoordeeld; er kan niet worden volstaan in de toelichting met het geïsoleerd bezien van de effecten van het kolenverbod op de leveringszekerheid. Daarbij moet de regering ook helder aangeven op welke wijze zijn de eventuele consequenties voor leveringszekerheid kunnen ondervangen.

Verder is de Raad van State van mening dat het verbod vanuit het wetsvoorstel ingrijpt op het eigendomsrecht van de exploitanten van de kolencentrales. Dit recht wordt beschermd door art. 1 eerste protocol bij EVRM. De voorwaarden voor inmenging in het eigendomsrecht zijn streng en houden in dat de inmenging voorzien dient te zijn bij wet; deze een legitieme doelstelling dient in het algemeen belang en dat er een evenwicht is (fair balance) tussen het algemeen belang van de samenleving en de fundamentele rechten van de eigenaar. De Raad van State acht de conclusie dat het wetsvoorstel niet in strijd is met art. 1 EP niet op voorhand onjuist, maar stelt wel enkele kritische kanttekeningen die met name toezien op de fair balance in het kader waarvan in een tegemoetkoming in de kosten van de exploitanten moet worden voorzien. Volgens de Raad van State ontbreekt het aan voldoende toelichting dat de belemmering van het vrije verkeer gerechtvaardigd is en dat de maatregel voldoet aan criteria van coherentie en consistentie en niet verder gaat dan strikt noodzakelijk. Ook dient de regering nader in te gaan op het aspect van financiële genoegdoening indien aan de bovenstaande criteria gerechtvaardigd kan worden ingeperkt. Immers, gerechtvaardigd inperken sluit een daarop volgende schadecompensatie niet op voorhand uit, factoren als terugverdientijd van gemaakte investeringen en een heldere overgangsperiode waarin de toekomstige situatie goed voorzienbaar is zijn daarbij cruciaal. Hier is ook de overheid zelf mee gediend, aangezien er ook financiële risico’s voor de overheid zelf kleven aan dit wetsvoorstel.

Naast het EVRM biedt ook het Verdrag inzake het Energiehandvest (ECT) bescherming aan de exploitanten van kolencentrales. In de toelichting bij het wetsvoorstel is opgenomen dat er geen beroep meer kan worden gedaan op de arbitragebepaling van het ECT. Dit zou volgen uit het Achmea-arrest van het Hof van Justitie van de EU dat in maart 2018 is gewezen, waaruit blijkt dat een arbitragebepaling onverenigbaar is met het Unierecht omdat het afbreuk zou doen aan de autonome werking daarvan. De Raad van State is het met die stellingname niet eens aangezien er op Europees niveau nog discussie bestaat over de gevolgen van dit arrest en van een gemeenschappelijk Europees standpunt nog geen sprake is. De Raad van State adviseert in de toelichting duidelijkheid te bieden van de gevolgen van het Achmea-arrest, en voor de mogelijkheden om geschillen onder ECT-arbitrage te doen beslechten.

De conclusie is dat de Raad van State positief is over het doel en de strekking van het wetsvoorstel maar dat de onderbouwing nog aanvulling behoeft. Met enkele concrete aanpassingen en aanvullingen, met name in de toelichting, zal de wet een efficiënt middel zijn ter verwezenlijking van de huidige duurzaamheidsdoelen.

Franko Zivkovic – Laurenta is niet meer werkzaam bij Wieringa Advocaten. Indien u een vraag heeft naar aanleiding van deze blog dan kunt u zich wenden tot onderstaande contactpersoon van het praktijkgebied energietransitie.

Vragen?